地方政府融资平台风险的成因

　　财税体制是地方融资平台风险产生的诱因。1994年分税制财税体制改革使得中央财政收入的比重不断提高，但财权上收和事权下放的倾向使得地方财政日益捉襟见肘。由于地方政府事权较多，财源有限，《预算法》又不允许地方政府公开举债，因此，地方政府只好建立地方投融资平台，开展投融资体系建立的探索，结果导致地方融资平台风险快速聚集。

　　政绩竞赛是地方融资平台风险猛增的主因。地方官员政绩竞赛的核心往往是区域GDP增长速度的快慢，它会影响地方官员的升迁。投资特别是地方政府投资是短期内刺激区域GDP增长最有力和最常用的政策工具，而地方官员政绩考核制度强化了地方投融资风险增长的可能性。

　　银行竞争是地方融资平台风险扩大的“助推器”。客观上讲，地方政府融资平台比较特殊，具有“准财政”的性质，其承贷主体、用款主体和还款主体往往不一致，这易于导致银行对资金使用的监管存在盲区。许多地方的商业银行为了争取地方政府投资项目，在地方政府支持或担保的情况下，对地方融资平台公司的各种项目还贷风险视而不见，导致地方融资平台债务风险迅速放大。

　　平台自身缺陷及其监管不足也是地方融资平台风险膨胀的重要原因。地方融资平台的自身缺陷包括“先天性不足”和“后天性失调”两种，前者是指平台公司及其业务的泛化（即没有实质项目支撑纯粹为从商业银行贷款而凭空拼凑一个平台），后者是指平台公司成立后资本金严重不足、平台资金随意挪用和滥用、治理结构混乱（如平台公司高管人员由地方行政官员转行任职或兼任）等。许多地方政府投融资业务摊子铺得较大，拥有数十家平台公司，但财力有限，导致单个平台的资本金严重不足，使得平台自身的抗风险能力降低，再加上对平台公司举债行为和投资活动监管不力，往往导致地方融资平台的风险不断聚集。当然，不同地区的融资平台其素质与监管水平存有差异，也导其融资风险程度也会有所不同。

　　防范和化解债务风险的建议

　　以首批自行发债试点省为契机，理顺债务管理体制，全力打造“阳光运行、阳光监督”的先行省和示范省。在历经两年多中央财政“代发代还”地方债的过渡之后，国务院决定于2011年在浙江、上海、广东、深圳开展地方政府自行发债试点。这意味着我省可在国务院批准的发债规模限额内自行组织发行本省（市）政府债券，2011年11月我省正式发行67亿元地方政府债券。对试点省份来说，这种试点具有“双刃剑”效应：既有利于应对政府融资平台的偿债风险，又对直接管理债务风险提出了挑战。为此，建议：一要进一步建立健全地方政府信息披露制度，将地方政府“阳光融资”真正制度化。事实上，《2011年地方政府自行发债试点办法》明确要求试点省（市）应当通过中国债券信息网和本省（市）财政厅（局、委）网站等媒体，及时披露本省（市）经济运行和财政收支状况等指标。我省早在2009年就在全国范围内首次批露政府性债务信息。二要进一步理顺体制和机制，加强对政府债务运行的“阳光监管”。地方发债的规模必须报经地方人大通过；地方发债的发债目的、发债规模、发债期限、发债程序等都须纳入地方人大的监管视野，向地方人大负责，并向社会公示；对发债的项目进行年度和专项审计，审计结果须报地方人大进行审议。

　　以债务风险控制“三率”警戒指标为基准，加大问责力度，保证地方融资平台债务风险安全可控。根据2005年省政府出台的《关于加强地方政府性债务管理的通知》，各地方负债率、债务率、偿债率3项指标上限分别为10%、100%、15%。为加强债务约束，2006年我省将地方政府性债务负债率、债务率正式列入地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系并在全省推行。然而，2009年以来我省大部分地市的政府性债务都超出了警戒线水平。为防范以融资平台为主体的地方政府性债务及其风险的集聚和放大，建议：一要统一和明确地方政府债务信息的统计口径，真正摸清各级政府债务“家底”。二要通过约谈、通报、考核等综合手段，进一步增强省政府出台的债务风险控制“三率”指标的约束力度，凡是“三率”指标中有“两率”以及以上指标超出省控警戒线水平的地方，对其新增债务采取一定的限制措施。

　　以规范地方融资平台行为为抓手，该清理的清理，该规范的规范，该做大的做大。根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的要求，地方各级政府应对融资平台公司债务进行一次全面和深入的清理检查，在清理的基础上，根据分类监管原则，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，应明确要求不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定，完善治理结构，真正实现商业化运作。为此，对于地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。此外，应严格禁止地方融资平台的违规担保、超额担保、相互担保，从而防范融资平台债务链延伸导致的风险连锁反应。