省委省政府历来高度重视扶贫开发和加快低收入群众增收工作。2008年启动了“低收入群众增收行动计划”，进一步加大扶贫开发和对困难群众的帮扶工作，并率先开启了统筹推进城乡低收入群众增收工作的新局面。

　　在全面完成“低收入群众增收行动计划”的基础上，2013年，我省将启动新一轮扶贫帮困工作。这就需要很好回顾总结过去一个时期取得的成绩、积累的经验，认真分析当前和未来一个时期我省扶贫帮困工作面临的新形势、新特点，科学谋划新目标，提出新举措。

　　●加快城乡低收入群众增收的重要性和紧迫性

　　按照目前国际通行做法，一般以居民收入中位数的50%~60%作为扶贫标准。我省2010年城乡居民收入中位数分别为23400元和9996元，按其50%计算分别为11700元和4998元，相对应的城镇低收入户籍人口约为155万，农村低收入户籍人口约为360万。按照收入比例法，通常把当地居民人均纯收入40%及以下的确定为低收入者。2010年浙江省城镇居民人均可支配收入27359元，按40%计算为10944元；2010年我省农村居民人均纯收入11303元，其40%对应的收入为4525元；按户籍人口统计测算，我省城乡低收入群体约为508万人。上述两种方法测算的结果，城乡低收入户籍人口基本上约占总人口的10%左右（如果从常住人口或流动人口来考虑，城乡低收入群众数量则更大）。这个数字基本符合国际上通常把扶贫对象的规模控制在总人口的10%~20%的做法。由此可见，我省城乡低收入群众加快增收任务仍十分艰巨。

　　加快低收入群众增收是扶贫帮困事业进入新阶段的现实课题。我省作为经济社会较为发达的沿海省份之一，就发展阶段来说，已开始率先步入了由小康社会向社会主义初级现代化迈进的新时期。世界银行将世界各经济体按年人均国民总收入（GNP）划分为三组，即低收入、中等收入和高收入，并每年公布新调整的标准。2010年世界银行关于高收入国家的划分标准为人均国民收入12276美元及以上（按现价美元，下同）。2011年，我省地区生产总值3.2万亿元，人均GDP为58665人民币，按年平均汇率测算，约合9083美元，预计2012年可突破10000美元大关，这意味着我省将进入一个高收入或者说基本现代化发展的新阶段。与此相应，我省扶贫帮困工作已经由消除绝对贫困进入到了减缓相对贫困，重点是巩固温饱成果，推进城乡低收入群众加快增收奔小康的新阶段，必须进一步确立和强化新阶段扶贫帮困的新理念。要改变“扶贫为了解决温饱问题”的旧理念，确立“扶贫为了缩小收入差距、防止两极分化”的新理念；改变“扶贫是特定时期的阶段性任务”的旧理念，确立“扶贫是伴随现代化全过程的长期任务”的新理念；改变“扶贫是欠发达地区和农村区域的特有工作”的旧理念，确立“越是经济发达的地方，越要重视扶贫工作”的新理念；改变“扶贫标准由基本生活需求决定、随价格水平变化”的旧理念，确立“扶贫标准与当地居民人均收入水平相适应”的新理念；改变“扶贫对象数量会逐步减少”的旧理念，确立“扶贫对象规模会保持基本稳定，扶贫对象增收应高于平均水平”的新理念；改变“扶贫就是给予扶贫对象钱物”的旧理念，确立“扶贫要增强扶贫对象自我发展能力”的新理念。积极探索既符合国情省情又接轨国际、既适应当前又面向未来的扶贫帮困之路，加快推进城乡低收入群众持续普遍较快增收。

　　●新一轮扶贫帮困工作的基本要求、基本目标和基本思路

　　基本要求：今后一个时期，我省的扶贫帮困事业，将从以解决温饱为主要任务的阶段转入到加快低收入群众增收、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距、迈上全面小康和走向富裕的新阶段。我们要按照中央扶贫开发工作会议的总体部署，根据我省加快推进建设“两富”现代化进程的目标任务，进一步理清新一轮扶贫帮困工作的理念思路，明确基本要求：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真学习贯彻中共十八大和省第十三次党代会精神，全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，坚持把扶贫帮困融入到工业化、城市化、农业现代化进程之中，坚持区域扶贫与人群扶贫并重，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫相结合，提高扶贫帮困标准，加大扶贫帮困投入，创新扶贫帮困方式，大力实施城乡低收入群众“收入倍增计划”、“重点欠发达县特别扶持计划”和“山海协作助推发展计划”，着力推进欠发达地区加快转型发展，着力增强低收入群众自我发展能力，着力提升基本公共服务均等化水平，着力完善基础设施，着力改善生态环境，着力解决制约发展的突出问题，努力推动欠发达地区加快发展和城乡低收入群众持续普遍较快增收，不断提高低收入群众的生活水平，迈向小康和富裕。

　　基本目标：今后五年我省扶贫帮困的基本目标，可以概括为：“加快增收，迈上小康”，具体应包括以下几个方面：

　　——发展环境更好。着力改善欠发达地区的基础设施建设，着力加快发展方式转变，着力解决制约发展的突出问题，着力推进城乡基本公共服务均等化，着力保护生态环境，着力强化金融服务，着力加大投入力度，使城乡、特别是欠发达地区的发展环境更好，为扶贫帮困工作创造更加扎实、良好的条件。

　　——增收速度更快。新一轮扶贫帮困的底线目标是，到2017年，低收入群众（“低保”户除外）收入比2012年翻一番，城乡低收入家庭人均收入分别达到22000元和9000元以上。同时，要力争增收速度更快一些，使低收入群众的工资性收入、经营性收入、转移性收入、财产性收入，都能协调同步较快增长，低收入群众的人均收入与全省城乡居民人均收入的相对差距呈缩小趋势。

　　——社保水平更高。到2017年，城乡“低保”标准分别提高到9300元和6500元以上，城乡最低生活保障、农村五保和城市“三无”人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、灾害救助、临时救助等制度更加完善，城乡居民社会养老保险、被征地农民基本生活保障、城镇居民医疗保障和新型农村合作医疗制度更加健全，保障标准逐步提高。

　　——就业能力更强。把促进人的全面发展作为深入推进扶贫帮困的目标取向，把发展型增收作为扶贫帮困工作的主攻方向，着力改善技能培训，提高低收入群众创业、就业能力，使城乡低收入群众的自我发展能力更强。

　　——生活品质更优。城乡低收入群众生活在解决生存、温饱的基础上，应向发展型生活转变，物质生活水平更高，精神文化生活更充实。城乡低收入群众的住房和消费水平有新提升，收支结构更合理，享有良好教育和医疗保健机会，基本文化权益得到有效保护，文化生活更加丰富，生活品质得到明显提高。

　　基本思路：更重视强化领导。党政“一把手”要带头认真履行领导职责，一级抓一级，全力推动中央和省委省政府决策部署的落实。要把扶贫帮困工作目标纳入地方党政领导政绩考核内容，进一步加大监督考核力度。

　　更重视相对贫困。要在巩固绝对贫困人口脱贫成果、健全最低生活保障制度的同时，顺应“两富”现代化建设的新要求和低收入群众的新期待，把扶贫帮困工作重心从消除绝对贫困转到减缓相对贫困上来，以增加收入为核心，着力缩小收入差距，让欠发达地区尽快跟上全省发展步伐，让低收入群众加快增收奔小康。

　　更重视城乡统筹。发达地区和城市的相对贫困问题也普遍存在，而且随着城市化快速推进，城镇低收入者会迅速增加，扶贫帮困压力会不断增大。因此，必须把发达地区、特别是城镇扶贫帮困工作纳入整体扶贫开发事业之中，统筹解决城乡低收入群众的增收问题。

　　更重视标本兼治。要把“输血”与“造血”、“扶贫”与“扶志”、经济帮扶与教育文化扶贫更好地结合起来，重在培养造血功能和建立低收入群众持续普遍较快增收的长效机制。要区分无劳动就业能力与有劳动就业能力的低收入者，逐步形成无劳动就业能力者的生活主要依靠低保等社会保障制度，有劳动就业能力者的生活和发展主要依靠提高就业能力的格局。

　　更重视分类施策。根据低收入群众的具体情况分层施保、分类帮扶，该保的保、该扶的扶。对“低保户”，主要依靠以全民共享的国家社会保险制度和最低生活保障制度为基础的社会救助制度，使他们吃穿不愁。对“低保边缘户”，主要通过全民共享的国家社会保险制度和物价、医疗、教育、住房等专项救助，同时辅以就业培训等政策帮扶，确保生活水平有提高，就业能力有提升，增收致富有希望。对“低收入困难户”，在参加普惠的社会保险的基础上，重点施以政策性帮扶，通过加大技能培训、产业扶持、创业资金、促进就业等政策力度，帮助其增强发展能力、加快增收步伐、提高收入水平，同时辅以一些必要的专项救助和临时救助。

　　更重视制度建设。今后扶贫帮困事业的重心应转入到缓解“常态性贫困”问题上，深入研究把握扶贫帮困的基本规律和特点，尤其要把扶贫帮困纳入法制化、制度化的常态轨道，从根本上解决“制度扶贫”。

　　更重视生活品质。适应新的阶段性要求，更加注重丰富低收入群众的生活内容，提高他们的生活品质。注重把扶贫帮困与推进城镇化、建设社会主义新农村、加强基层公共文化体系建设相结合，更加关注公共基础设施的配套，关注医疗卫生、基础教育、住房等基本公共服务的覆盖面，关注公共文化产品供给和低收入群众精神文化需求的满足，提升低收入群众生活幸福感。

　　●新一轮扶贫帮困工作的基本任务

　　加快经济发展是基本前提。抓经济发展，重点要抓好产业发展，欠发达地区、山区尤其要加快发展特色产业。一要进一步大力发展现代农业。鼓励更多的农民专业合作社、农业龙头企业、种养大户等以股份合作、生产流通服务等多种形式，带动低收入群众参与到发展现代农业产业中来。二要大力发展来料加工业，努力实现低收入农户集中村、异地搬迁安置小区、妇女和老年人比重大的社区来料加工全覆盖。三要大力发展科技密集型的高效低碳产业和低污染的劳动密集型制造业，特别是要加大科技扶贫力度，健全农业主导产业技术体系，提升产业发展水平。四要大力鼓励发展家庭工业，积极引导各地依托产业资源优势，围绕区域块状经济和工业功能区布局，把家庭工业培育成为特色富民产业。五要大力发展绿色生态经济，尤其山区要按照“绿色发展、生态富民、科学跨越”的要求，突出绿色发展的引领作用。六要大力发展特色生态旅游，形成养生、休闲、度假、养老等多种功能的新型旅游业态，带动低收入群众增收。七要大力发展城乡服务业和城市经济，在努力发展电子商务现代服务业的同时，更要大力发展养老服务、家政服务、物流配送等就业容量大的服务业，带动低收入群众就业创业。八是要探索鼓励有条件的开发区、产业集聚区与欠发达地区合作开发定向区块。

　　加快经济发展离不开良好的基础设施，要加快交通设施建设，实施“水上康庄工程”，加快能源设施建设和水利设施建设。要推进城乡信息化，加快现代通信网络和城乡信息综合应用服务平台建设，对城乡低收入家庭减免相关费用。

　　提高就业能力是根本之策。据初步统计，城镇低收入群众当中，有一定劳动能力的约占近半数左右，而在农村低收入家庭中，有一定劳动能力的约占60%以上。对有劳动能力的低收入家庭，要通过教育培训，提高他们的就业能力，从根本上解决他们增加收入的出路问题。要把低收入群众人力资源积累和开发放在更加突出的位置，实施低收入者终身免费培训，努力提升他们的就业素质，不断扩大培训受益面。要加快构建统一开放、竞争有序的人力资源市场体系，发挥其在低收入居民就业择业中的基础性作用。要以“农村充分就业行动计划”和“充分就业社区”创建活动为抓手，加强就业公共服务，加大公益性就业岗位建设力度。建立健全城乡统筹的网上与网下一体的劳动力市场，培育和打造类似杭州96365这种区域性或全省统一的网上劳动就业“超市”。要把大力发展教育作为扶贫帮困、加快推进低收入群众增收的治本之策，健全义务教育均衡发展保障机制和城乡一体化义务教育发展机制，高标准普及15年基础和中等教育，实施非义务教育扶助政策。

　　健全社会保障是基本条件。要合理分配社会保险、最低生活保障、价格补贴、专项社会救助等保障资源，提高基本公共服务在城乡、区域、人群间的均等化水平，为低收入群众全面发展创造条件。社会保险方面，要通过帮助代缴部分或全部保险费用，使养老、医疗等社会保险从制度全覆盖扩展到人群全覆盖，真正实现全民普惠。最低生活保障方面，要建立科学的最低生活保障线测量方法和正常增长机制，实现低保与物价、社会平均生活水平相联动，进一步缩小城乡低保差距。价格补贴方面，把补贴范围扩大到低保标准1.5倍、2倍甚至更广的低保边缘群体，把价格上涨对他们生活带来的压力控制在可承受范围。专项救助方面，要根据受助者的具体情况，综合采用货币、实物、服务等各种形式，满足多元化的救助需求。

　　强化扶贫政策是基本导向。一是财政税收政策方面，要充分发挥政府财政在扶贫帮困中的主导作用，加大财政资金的投入力度，要完善省级财政转移支付制度，提高一般转移支付比重，确保各级财政每年用于扶贫帮困支出的增幅高于财政收入的增幅。进一步加大省级财政对欠发达地区的转移支付力度，减轻欠发达地区公益性建设项目的资金配套压力，加快基础设施向农村延伸。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，按规定在所得税税前扣除。

　　二是金融服务方面，要健全财政支持下的金融服务机制，完善对金融机构的考核奖励办法，积极推进多种担保形式，加大财政贴息力度，增加低收入群众生产和创业的小额贷款，营造“定额度、定对象、定政策”和“需能贷、贷能用、用能还、还能再贷”的良好环境。完善扶贫小额信贷制度，加快组建低收入农户集中村资金互助会，明确非营利性质。加大对政策性农业保险的支持力度，完善政策性农房保险政策。

　　三是土地使用政策方面，要按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，新增建设用地指标优先满足农村异地搬迁建房需求，合理安排欠发达地区小城镇和产业集聚区建设用地。

　　四是生态建设政策方面，要加大生态补偿力度，建立生态投资建设基金，专项用于生态屏障地区退耕还林、小流域治理、河道整治、生态林建设、污水和垃圾处理设施、农村环境面源整治及生态牧业规模化养殖设施配套等项目建设。积极探索碳汇交易等市场化的生态共建共享机制。

　　五是人才保障政策方面，要制定大专院校、科研院所、医疗机构为欠发达地区培养人才的鼓励政策，组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到欠发达地区服务，引导大中专毕业生到欠发达地区就业创业。加大欠发达地区干部和农村实用人才的培训力度，对长期在欠发达地区工作的干部要制定鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，充分发挥各类人才在扶贫帮困中的重要作用。

　　推进“三大计划”是基本载体。一是要抓紧启动实施覆盖城乡的低收入群众收入倍增计划，特别是要将“城镇低收入家庭收入倍增计划”与“低收入农户收入倍增计划”同步研究、同步出台、同步推进。要对“低收入群众增收行动计划”的相关政策作一次全面梳理，延续行之有效的现行政策，并根据新形势新情况加以调整和补充，尤其要加大特色农业、来料加工、创业就业、农民异地搬迁、公共服务、金融服务、基础设施建设等方面的扶持力度。对山区、重点欠发达县给予低丘缓坡开发利用试点等。

　　二是要继续深入实施12个重点欠发达县的特别扶持计划，加大投入和支持力度，省里要加强指导和协调。要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变重点欠发达县的面貌。

　　三是要创新实施山海协作助推发展计划。充分发挥海洋经济发展的辐射带动作用，推动沿海发达地区与欠发达山区的联动发展和全面对接，构建“陆海联动、山海协作”新格局。推进山海协作共建各类产业园区，增强欠发达山区内生发展动力。扩大劳动力转移，结合海洋产业集聚区建设，加强职业技能实训基地建设，推动欠发达山区有一定技能的劳动力在沿海就业安家。搭建“省外浙商故乡行”等合作平台，引导省外浙商到欠发达地区投资创业。

　　创新帮扶方式是基本动力。完善农村人口异地搬迁规划，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨（合作）社置换的机制和宅基地置换城镇住房、标准厂房、商业用房的机制，让落户农民平等共享城市公共服务和全面保留农村集体权益。要深入推进农村土地管理制度、集体产权制度、农村金融制度等改革，盘活农村土地、房屋、资金、资源等财产，大力推广股份合作制等经营形式，加大对低收入群众财产权益的保护力度，让农村低收入群众的财产变成资本，实现增值。支持城乡社区组织购置物业，鼓励低收入群众参股发展社区物业经济。

　　大力加强行业扶贫，有关部门要把改善欠发达地区、低收入人群的发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，每年在部门专项预算中安排一定比例用于低收入群众增收项目并按年递增。采取公开招标、政府采购、项目补贴、贷款贴息、定向资助等形式，在资金、项目等方面向欠发达地区倾斜，扶持发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境保护，确保完成本部门行业扶贫任务。

　　积极推进社会扶贫，特别是加强定点扶贫，推进东部沿海与西部山区的结对帮扶协作，动员企业和社会各界参与扶贫。积极鼓励、引导、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织承担结对扶贫任务，鼓励和引导企业、社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发，积极倡导扶贫志愿者行动。

　　形成社会合力是基本保证。一是要广泛动员党政机关、企事业单位、社会团体、爱心人士开展结对帮扶活动。按照“一村一计一单位”和“一户一策一干部”的要求，实施省市县三级单位结对低收入村、市县乡镇三级干部职工结对城乡低收入户的帮扶机制，确保城乡低收入家庭结对帮扶全覆盖。

　　二是要广泛动员和组织国有和民营企业参与结对帮扶，完善企业与低收入家庭结对机制，出台政策支持企业通过开展技能培训、定向招工、来料加工、农产品收购、就学资助等帮助低收入群众增收，鼓励企业设立扶贫帮困专项基金。

　　三是要继续做好特派教师、特派医师工作，积极倡导城市中小学校与欠发达县中小学校、城市中小学生与欠发达县中小学生建立结对关系，倡导城市医院与欠发达县医院和乡镇卫生院、城市医师与村卫生室建立结对关系。

　　四是要发展扶贫志愿服务组织，发挥各级慈善总会、扶贫基金会、青少年发展基金会及其他民间慈善机构的作用，加强对扶贫帮困事业的宣传教育，引导高等院校大学生和社会各界爱心人士为低收入群体增收致富贡献力量。

　　●对新一轮扶贫帮困工作的若干建议

　　尽快启动新一轮扶贫帮困工作。省有关部门应尽快着手研究2013~2017年新一轮城乡扶贫帮困工作的总体思路、目标任务、工作重点和政策举措，制定特色鲜明、符合浙江实际的城乡低收入群众“收入倍增计划”，并适时召开全省会议，进行动员部署。

　　把“加快增收，迈上小康”确定为新一轮扶贫帮困工作的基本目标。这一目标，既体现了我省扶贫帮困事业进入了巩固温饱、迈上小康的新阶段，又可以与“两富”现代化新目标相呼应。

　　把城镇低收入群众和困难家庭纳入扶贫帮困工作范围。城镇扶贫帮困缺乏统筹安排，存在底子不够清、机制不够全、政策不配套、部门职责不够明确等现象，需要尽快研究解决。

　　实施“城乡低收入群众奔小康工程”。在城市实施“城镇低收入家庭收入倍增计划”，在农村实施“低收入农户收入倍增计划”，制定相应的政策举措，打好我省城乡低收入群众“加快增收、迈上小康”攻坚战。

　　加快推进我省扶贫帮困事业的法制化建设。尽快研究制定《浙江省扶贫办法》，以法规形式保障扶贫标准确定机制、扶贫对象界定机制、扶贫投入保障机制、扶贫责任落实机制、扶贫绩效评估机制的形成，加强扶贫工作队伍体系建设，推进扶贫工作法制化进程。

　　区分扶贫对象和低保对象并分类施策。明确“生存靠低保，发展靠扶贫”的基本思路。在低保提标扩面、专项救助不断完善的基础上，集中力量把瞄准收入低于扶贫标准、有劳动能力和劳动意愿的城乡低收入者作为重点，开展更有针对性的帮扶。逐步完善由普惠和特惠的制度化帮扶、专项社会救助帮扶和创业发展型政策帮扶既相互衔接又各有侧重的帮扶机制，不断提高帮扶举措的针对性和实效性。

　　把“精神富有”和“文化扶贫”纳入扶贫帮困工作之中。要建立健全公共文化设施网络，积极开展公益性文化活动，充分利用广播电视村村通、全国文化信息资源共享、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设、农村电影放映、农家书屋建设等公共文化服务工程建设成果，让城乡低收入群众有能力消费基本公共文化产品，不断提高精神文化素质，努力实现精神富有。

　　继续加大扶贫帮困的投入力度。建议省委省政府对现行政策作一次梳理、调整和补充完善，在原有政策性投入力度不减的基础上，力争有新的更多的投入。在扶贫对象、范围、内容、方式等结构上可以作必要的调整。

　　建立健全统筹城乡扶贫帮困工作的组织协调机制。建议省委省政府进一步建立健全省扶贫开发组织协调机制，加强对全省扶贫帮困工作的领导。可由省农办（扶贫办）和省民政部门牵头协调有关部门分别负责农村和城镇的扶贫帮困和推进低收入群众增收工作，以改变目前城镇扶贫帮困工作职责不清、机制不畅的局面。要进一步明确各部门的行业扶贫职责，将各部门帮扶工作绩效列为政府对部门的年度目标责任制考核内容，建立激励约束并重、奖惩结合、奖罚分明的绩效考评和责任追究制度。全面建立城乡低收入家庭档案和城乡低收入群众增收统计监测制度，完善监测办法。把实施城乡低收入群众“收入倍增计划”纳入建设“两富”现代化浙江的综合考核内容，加大监督力度。