发布日期：2015年04月03日 来源：联谊报 作者： 字号：[
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多年来，我省对农村土地流转工作的探索一直走在全国前列，在确权赋能及制度设计上已经走出了一条新路。但随着我省城镇化和工业化进程的不断推进，城乡二元结构变化导致的土地流转制度困境仍然不断显现。如何有效解决农村集体建设用地特别是农村集体经营性建设用地在确权赋能后的入市流转问题，是当前深化土地制度改革必须突破的瓶颈，同时也是统筹配置城乡建设用地、推进可持续城镇化建设的应有之义。
缺陷
产权界定不清。一是部分集体土地所有者权益的法定代表人不明确，乡（镇）、村级集体，村内集体经济组织，甚至村民小组都可能是法定代表人，法律没有严格限定，导致土地所有权主体虚置，农民无从履行土地流转和市场运作的权利。二是部分集体建设用地没有土地手续，权属情况复杂。三是针对乡镇企业在使用土地时已经进行了经济补偿或土地调剂的情况，其权属并不明确。四是土地和地上建筑物不属于同一主体，限制了地上建（构）筑物的流转。以上情况都增加了土地的交易成本。
相关政策法规不完善。集体建设用地流转并未在法律层次予以明确，而政府规范性文件在复杂的现实问题上并不能直接作为实务操作的依据，只能作为宏观指导，因此出现了诸如集体建设用地流转内容不够规范、交易平台不完善、后期制约和监管缺乏等情况，直接导致了土地低效利用、土地闲置、合同纠纷以及违法用地等问题出现。
配套机制不健全。由于缺乏相关财政、信贷优惠，抵押权难以实现融资，使有拿地意向的业主面对潜在的纠纷及融资风险驻足观望。此外，将集体建设用地使用权流转范围确定在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，使得流转潜力不大，市场不活跃。
利益分配关系未理顺。首先，集体建设用地的处分权相对集中于乡镇干部手中，土地流转过程容易出现权力寻租的情况，收益不能落实到集体、农民的手中。其次，在集体土地使用过程中，有些农民会因当初获取的土地收益偏低或利益受到侵害而阻挠土地使用者开发土地。再次，我国目前实行的征地制度，补偿标准与土地市场价格不接轨，农民并不能享受真正的土地增值收益，导致不少农村集体经济组织更倾向于规避法律违法用地、隐形交易。
建议
明晰产权与权利边界。首先，要明确土地所有权主体，取消乡（镇）、村以及村民小组三级所有的分化现象，从而减少集体建设用地使用权流转中的纠纷。比如经村民代表大会表决通过后，集体所有的建设用地流转到街道招投标中心挂牌，属于企业、个人所有的土地在与村集体签订流转合同后到街道办事处备案。其次，明确权利边界，比照国有土地的产权状况，做好农村集体土地的扩权赋能，逐步做好集体建设用地的确权登记及事后监管。针对集体经营性建设用地，一律采用出让方式，宅基地逐步向出让方式转变，公益建设用地以划拨方式供地。
有限度开放土地流转市场。随着农村集体建设用地流转机制的建立和完善，不应仅限于乡镇企业或集体内成员成为流转的主体，应逐步放开，允许个人、法人及其他经济组织成为农村集体建设用地使用权的主体。但为了防止大量热钱无序涌入，在开放的过程中也要对主体进行一定界定，并非所有的人都可以进入农村土地流转市场。可以制定相关法规，如必须具备一定的经营能力、非房地产开发业主等，其身份必须更有利于对农村建设用地的开发与保护。
进一步完善配套体系。在继续严格执行土地规划的同时，要进一步完善土地用途管制、土地征收、财政转移支付、社会保障等配套制度。集体建设用地流转的区域范围可不受城市规划区内外的限制，但必须坚持非农建设用地流转符合用途管制的基本前提，农用地、未利用地必须通过农转用审批转为用地建设用地后才能流转。对征地范围进行限缩，提高征地标准，同时土地流转收益应向农村公共基础建设投资倾斜。建立多层次的农村社会保障制度，替代农地对农民的保障功能。确立流转收益的分配机制，尝试通过“入股”等形式获取长效收益。要在分配的同时，依法缴纳有关税费，转让时发生增值的，需参照国有土地增值税征收标准，缴纳土地增值收益。要健全集体建设用地交易平台，完善土地租赁、转让、抵押二级市场，逐步探索“线上”、“线下”两种方式，与电商、众筹等相结合，促进土地使用权广泛流转。可逐步尝试土地信托等现代金融方式，更好地进行融资。
集约利用城镇低效用地。集约利用低效用地是补充城镇用地的重要资源。要将城镇低效用地再开发列为各地政府土地流转工作的重点之一，全面展开低效用地的整理及利用。若能全面激活这些存量用地，统一规划集约开发，不仅能优化产业结构和城市结构，增加土地的单位价值，而且能更大限度地激发村民积极性，提升农村经济活力。
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