发布日期：2015年12月30日 来源：中国政协传媒网 作者：姚俭建 字号：[
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一、问题的提出
我国社会主义监督体系是由多种监督形式组成的，主要包括执政党的监督、人大监督、行政监督、民主监督、舆论监督、群众监督等。这些监督形式从多角度、多层面共同构成比较完备的社会主义监督体系。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是我国民主政治运行程序中的重要环节，是人民行使监督权力的重要形式，在我国政治生活中具有重要作用和独特优势。
2006年2月颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”2015年2月颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对人民政协提出明确要求：“通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议，积极履行民主监督职能。”上述两份文件的相关表述说明，作为一种政治监督和“话语权”的运用，人民政协的民主监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督，它是以人民政协章程为依据、以人民政协组织为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督。在规范的意义上，人民政协的民主监督的主要内容是：国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。其主要形式有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。
在特征上，人民政协的民主监督体现为两个方面：一方面，它融异体监督与互相监督于一体。人民政协的民主监督是体现中国政治民主和协商合作精神的政治性监督，是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的属于我国政治民主的一种监督形式。这就扩展了民主监督的内涵。另一方面，它融决策前的监督和对决策执行情况的监督于一体。与我国监督体系中的其他监督主要是决策后的监督相比，它是一种决策前的监督和对决策执行情况的监督。决策前进行监督，可以使决策更加完善、更加科学，从而避免出现决策的失误。
人民政协自产生以来，围绕团结和民主两大主题，积极履行民主监督职能，针对党和国家的方针政策、国家重要事务提出了许多重要的意见和建议，对党和政府科学化、民主化决策起到重要作用，在社会上产生了较好的影响，是我国民主政治发展的重要表现。党的十八大以来，人民政协围绕中心，服务大局，积极履行政治协商、民主监督、参政议政职能，为促进“四个全面”的战略布局作出了重要贡献。
尚需指出的是，在人民政协履行三大职能的过程中，协商容易监督难、议政顺利监督难，仍然是困扰人民政协完整履行职能的一个突出问题。由此引发三重思考：人民政协的民主监督难在何处？为何难？如何破解？
随着改革开放和现代化建设的持续发展，特别是在世情、国情、党情发生深刻变化，经济社会发展不平衡、不协调、不可持续问题日益突出的背景下，如何正确认识人民政协民主监督的性质、地位、特点与优势，进一步加强人民政协的民主监督，既是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，也是人民政协适应新的形势要求，充分发挥民主监督作用，推进人民政协工作的一项战略性课题。
二、人民政协的民主监督难在何处、为何难
伴随《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件的出台，人民政协肩负着更为重要的时代使命。政协民主监督如何适应“四个全面”的战略布局，发挥更大作用，就成为一道难题。难在何处？客观地分析，民主监督成为人民政协三大职能中的一块短板，与其监督的特性有一定关联。与国家权力机关的法律强制性监督不同，人民政协的民主监督是以各种协商讨论提出意见建议的方式来进行的。在各种会议中间，在提案中间，在政协的调研和一些反映社情民意中，都渗透着民主监督。问题在于这种民主监督呈现碎片化的特征，聚焦点不够、力度不够。如何切实实施人民政协的民主监督，推进政治协商和民主监督制度化、有效化，使人民政协民主监督由“无效”变“有效”，已经成为制约人民政协民主监督发展的瓶颈问题。
对于人民政协民主监督为何难的问题，不少学者和实际工作者作了较为深入的探讨。概括地说，人民政协民主监督的力度和实效还不能够适应人民政协发展的需要，是由多方面的原因造成的，既有监督者的问题，也有被监督者的问题，还有监督方式、体制等多方面的问题。
从机制层面分析，人民政协的民主监督难的原因在于监督机制的缺陷和不足。这主要体现在：
一是在动力机制上，缺乏促进民主监督的内在动力。这与社会对民主监督的观念认知有关。历史地看，人民政协民主监督是基于中国共产党关于民主监督的理念。这一理念是随着中国特色社会主义实践的发展而发展的，是随着中国共产党领导的多党合作制度的完善而丰富的。民主监督这个概念内含四个方面：作为一种政治范畴，民主监督成为人民民主权利的重要组成部分；作为一种目标追求，民主监督有共同的政治基础；作为一种权利，民主监督的形式是提意见、作批评；作为一种价值取向，民主监督的目的是实现社会主义民主，建设中国特色社会主义。我国宪法明确规定，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，它同人民代表大会制度和民族区域自治制度等一起构成了中国特色社会主义民主政治体系。
在具体政治实践中，社会对人民政协工作尤其是民主监督重要性的认识并不统一。一些党政领导干部缺乏对民主监督的充分认识和应有正确理解，在行为上漠视民主监督、应付民主监督、抵制民主监督。人民政协的民主监督在现实层面还存在着一系列问题，如果政协组织和政协委员对此没有理性的认识，在工作中就会消极，这就很难使民主监督的功能真正发挥出来。一些政协委员认为民主监督缺少法律权威，随意性大，不好操作，加之对一些决策无法监督，对热点问题不敢监督，对难点问题无力监督，普遍缺乏监督热情和监督责任。特别是政协委员的双重身份，加之民主监督本身的非强制性，监督时间的随意性和监督结果的不确定性，使委员们怕越位、怕添乱、怕惹麻烦，畏难情绪大。在人民政协中主要存在着不敢监督、怕监督（怕得罪人，怕打击报复）、难监督（掌握情况难，掌握分寸难）的思想，而且不愿监督，认为与其“说了白说”,说了得罪人，倒不如装糊涂。正是这种情绪的存在，使一些政协组织和委员疏于履行职责，将政协委员的头衔仅看作一种荣誉，抑制了政协自身的积极性、主动性的发挥，反映在民主监督上，其履行的频度、效度就受到很大的影响。
二是在运行机制上，缺乏程序化的规制。在制度层面，尚缺乏关于人民政协民主监督的具体法律规定，致使民主监督在执行操作上还不够严密具体，操作起来局限性大、弹性大、随意性大，有碍民主监督工作的“到位”。由于民主监督的制度化、规范化不完善，不少政协委员的好意见、好建议多年来并未得到理想的采纳，以致影响了民主监督的实效性。民主监督缺乏完善的运行机制、保障机制和反馈机制。监督乏力、保障手段受限，组织机构不健全，履职尽责的自我约束机制不严；民主监督外部机制制度化、规范化、程序化进展缓慢，监督无章可循，弹性很大，往往事后表态支持的多，事前参与主动影响的少；机制建设停留口头多，落实行动少；委员被动接受履行监督责任多，主动要求行使监督权利少。监督什么？怎么监督？虽有原则性规定和要求，但普遍缺乏程序性、约束性、可操作性的规定，特别是具体到某一区域、某一部门（单位）更是如此。在监督队伍建设上，重推荐，轻规范，缺少应有跟踪，委员主体作用和集体智慧没有得到有效发挥。民主监督的低水平直接表现为在有序组织民主监督、发挥委员集体作用，形成政协整体优势，集众家智慧，整合不同组织层面的监督意见，提高民主监督组织的专业化、科学化水平等方面还存在很大差距。
三是在整合机制上，与体制的缺陷有关。在体制层面，民主监督的管理体制上，《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《中国人民政治协商会议章程》以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等都有明确的规定。但事实上，关于民主监督的内容和形式上的规定仅是一个原则性的规定，同丰富的实践相比，还有很大的拓展空间，特别是随着人民政协民主监督制度化、规范化程度的提高，更多的民主监督形式应被开发出来。实际上，目前各级政协组织在实践中创造了一些新的民主监督形式，如参加民主评议、行风评议、执法检查、专题调研、提案跟踪，举办政协论坛，组织和参加知情问政的协商会、座谈会，受聘担任特约监察员，特约检察员、特约审计员、教育督导员、土地监察专员、检风督查专员、政府立法顾问等，从而使政协民主监督的内容得到进一步充实，形式更加灵活多样。在政协民主监督形式上，一方面应紧紧围绕团结、民主两大主题，创造更多的贴近现实的民主监督形式；另一方面，要及时总结各地在民主监督形式上的探索经验，将它们上升为规范性的文件。这两方面的工作是一个不断探索、总结和规范的过程，需要实践工作者和理论工作者的不断探索和努力。
四是在保障机制层面，现阶段民主监督的制约机制和保障手段还不健全，没有配套的措施和必要的程序，在具体操作上存在较大的随意性。委员职责不明，参与不深，知情不多，无从实施有效监督，往往出现提建议容易，作批评难；反映问题容易，意见反馈难；事后监督容易，事前监督难；一般事情监督容易，重大事情监督难；监督基层单位容易，监督上级单位难；监督一般干部容易，监督领导干部难的现象。
三、如何从机制上破解政协民主监督的难题
《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出：加强人民政协协商民主建设，要重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。因此，需要从着眼构建结构合理、层次清晰、科学规范的人民政协制度体系入手，来系统规制和促进政协民主监督职能的发挥。
在路径选择上，关键要在四重机制创新上下功夫。
一是优化民主监督的动力机制。在观念上，需厘清并完整把握人民政协民主监督的内涵，同时推进民主监督的制度建设。
加强人民政协的民主监督职能是发展和完善中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，各级党委和政府应从这一总目标的层面来认识人民政协民主监督的作用，摆脱监督的单向思维，自觉接受人民政协的民主监督，支持人民政协围绕团结和民主来履行民主监督职责。同时，要从人类社会政治文明发展的一般规律来看待政协的民主监督，以创新的精神来推动人民政协民主监督的制度化、机制化建没。民主监督与咨询顾问和征求意见不一样，其中内涵着批判性认同、对抗性合作、差异性包容、制约性互惠等现代民主机理。
动力机制的构建和强化，需要有制度的支撑。改革开放以来，人民政协在民主监督方面取得了一定的进展，其根本原因在于民主监督的制度化有一定提高。如1989年先后出台了全国政协《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》；1993年，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被写人宪法，上升为国家意志；1995年1月全国政协修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；2004年3月通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》；2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等。我们应进一步完善人民政协民主监督的机制与功能，明确民主监督的权利。
二是规范民主监督的运行机制。推进人民政协民主监督程序化的重点，要加强约束性程序建设和内部程序的规范。
人民政协的民主监督作为我国政治监督体系的重要组成部分，不是做做样子、走走形式，它的监督是可以发挥重要作用的，如公示制度和听证制度、民主评议制度、监督情况定期发布制度、民主监督保障制度等。微观层面，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。制定民主监督的专项规定。
在运行机制上，推进人民政协民主监督程序化的重点，要加强内部程序的规范。从目前看，人民政协民主监督的内部运作程序，主要是监督活动的准备，监督活动的开展，监督意见、建议的报送等几个方面。对于人民政协民主监督内部程序的规范，主要是细化操作流程，使民主监督活动一环紧扣一环，高效有序进行。知情明政是委员开展好监督的重要前提。运用好人民政协话语权，提升民主监督实效是一项政治性强、水平要求高、涉及面广的工作，还需要各级政协组织进一步探索与实践。
三是强化民主监督的整合机制。这需要从系统的角度解决好政协内与外、政协内部各种监督力量资源、形式的整合问题。
人民政协的重要价值在于：它本身是统一战线组织而不是国家机关，但可以在国家机关之外通过适当途径为国家机关决策提供高层次的咨询和参谋，以及对国家机关进行民主监督。它是一种将体制外监督和体制内监督结合起来的具有极大优势的监督形式。
加强与外部程序的衔接，是目前人民政协民主监督程序化建设的重中之重。人民政协要加强与各协商形式的有效衔接，增强民主监督的合力。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。”人民政协需要探索在衔接配合中形成各种协商形式的整体合力，提高人民政协民主监督的实效。例如，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，完全有必要、也有可能实现政协民主监督与政党民主监督的衔接配合。比如，加强民主党派与政协专门委员会的联合调研，为民主党派直接向党委提好意见奠定坚实基础；通过提案、调研报告、社情民意信息等政协渠道向中共党委报送民主党派和无党派人士的意见建议等。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效。同时，加强人民政协内部各种监督资源和监督形式的整合。在这方面，一些地方做了许多有益的探索。例如，中共浙江省委出台相关文件，就加强人民政协民主监督予以明确和规范，明确指出人民政协民主监督的主要形式达十种，包括：会议协商监督、专项集体民主监督、民主监督员监督、民主评议监督、提案监督、委员视察监督、反映社情民意监督、参加党政部门组织的监督、联合联动监督和其他形式监督。
四是完善民主监督的保障机制。保障机制是为管理活动提供物质和精神条件的机制。除了人财物的基本保障之外，更重要的是政协文化和政协委员的能力这两种软实力。
人民政协的民主监督是一种负责任的理性监督，与一般感性的监督不一样。从规范角度分析，人民政协的监督活动和监督行为，都是在深入调查研究的基础上，经过反复讨论和理性的提升之后慎重地提出和实施的；因此，人民政协的民主监督都带有层次高、理性强的特点。人民政协的民主监督具有相对的独立性和客观性。由于人民政协位置超脱，不受地方或部门利益局限，可以排除干扰，能够比较全面地了解和更实际地反映各方面的情况，更有利于客观地提出建议和批评，减少监督中出现的“盲点”和“空白点”问题；因此，人民政协的民主监督更具有科学性和说服力。现在的问题是，要让这种规范性的逻辑推导成为一种现实，还必须在人民政协内外建设一种有利于民主监督的文化。
在能力上，需从政协组织、政协委员个人两个层面来优化民主监督的能力结构。人民政协作为一个政治组织，它履行民主监督职能不同于一般群众的分散监督，它是按照一定的章程，通过一定的程序来实现的。既有政协组织的整体监督，又有党派界别的特色监督及委员的个人监督，上述各个层面构成一个整体，是全方位、多样性和灵活性的监督。因此，人民政协的民主监督要比一般群众的监督更具有影响力和权威性，更具有力度和成效。人民政协的民主监督，靠的不是权力，靠的是真知灼见，靠的是以理服人，更多地靠的是社会影响力。因此，政协组织和政协委员的监督能力至关重要。在政协组织层面，组织委员发挥好集体的力量是提升民主监督效果的重要途径。政协的民主监督不是某个人的单兵作战，而是有组织地发声。政协要以提升委员主体素质为根本，解决好监督意识、监督责任和监督能力的问题。政协委员是人民政协的主体，提升委员素质是开展好民主监督的首要条件。要通过培训、学习、考核等手段，提升委员素质，解决好委员敢说、能说、善说的问题，通过整合各种培训和实践资源，切实提高委员履行民主监督的能力。
（作者：上海市社会主义学院副院长、教授）
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