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试谈新时期人民政协的性质定位与履职能力建设
2015年6月，中共中央办公厅下发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下简称《意见》）是新时期指导人民政协协商民主工作的指导性文件，也是社会主义民主政治建设的重大理论创新，彰显出了民主理论发展进程中的中国特色、中国气派和中国贡献。《意见》强调指出，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。结合学习《意见》和我国人民政协的历史溯源、政治生态和现实运行，就新的历史条件下人民政协的责任和使命、人民政协的性质与定位以及推进新形势下人民政协履职能力建设等问题作些探讨。
一、新的历史条件下人民政协的责任与使命
网易体育总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话明确指出，“人民政协植根于中国历史文化，产生于近代以来中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践，具有鲜明中国特色，是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量”。要明确新形势下人民政协的责任与使命，离不开对于人民政协成长的历史溯源，离不开对于人民政协现实运行的环境分析，离不开对于人民政协在现实政治架构中的功能定位。
“欲流之远者必浚其泉源”。人民政协的成立、成长与成熟是历史的选择和人民的选择。人民政协伴随着中国革命、建设和改革开放的历史进程，经历了两次转折。一次是1954年第一届全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议第一届全体会议不再代行全国人大的职权，作为代表制的人民政协不复存在。作为政协全国委员会及其他地方委员会成为党派性的协商机构继续得以保留并在我国政治生活中发挥重要作用。1956年，毛泽东同志针对我国社会主义改造基本完成和各民主党派的社会基础发生根本变化的现实，提出了“长期共存、互相监督”的方针，后来由于“反右”扩大化以及文化大革命，人民政协应有的作用未能得以发挥。人民政协的第二次转型是在中共十一届三中全会以后。这次转型主要表现在人民政协已经由不同阶级联盟性质的人民民主统一战线组织转变成了最广泛的爱国统一战线组织，这次转型是围绕社会主义现代化建设这一中心任务展开，高举爱国主义旗帜和团结、民主两大主题，已经成为我国政治生活中不可或缺的制度安排。
当前，从国际范围来看，政治多极化、经济全球化、信息网络化和科技高新化是世界发展的潮流和趋势，区域合作共赢和全球协商共治已经成为国际交流沟通的主要方式；从国内来看，改革进入了攻坚期和深水区，全面建成小康社会进入了决定性阶段，世情、国情、党情不断发生变化。由此带来的经济体制变革，社会结构变动，利益格局调整，使人们的思想观念和认识发生了深刻变化。当今世界大到国际问题的解决，小到人民群众衣食住行等切身利益的维护，都需要一个体制的平台来表达各方面的意见、协调各方面的关系，从而增进了解，形成互信，达成共识。协商民主，中国共产党既是倡导者也是创新实践者。新形势下协商民主在纵向的层级上，覆盖到了中央、地方和基层社区的多层面，在横向领域中涉及到国家政权机关的立法、行政和司法机构，更有党派和人民团体，同时还延伸到社会生活领域；在制度结构上涵盖了立法制度、政治协商制度、政党制度、自治制度等等；在协商形式的技术支撑上既有利用规范的制度平台开展的活动，也有利用现代信息技术作为支撑的尝试，例如网络论坛等。可以说，“社会主义协商民主，是实实在在的、而不是做样子的，是全方位的、而不是局限在某个方面的，是全国上上下下都在做的、而不是局限在某一级或一方面的”。
协商民主是中国特色社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，加强人民政协的协商民主建设，对于贯彻落实“社会主义协商民主广泛、多层制度化发展”的协商指向具有重要意义。人民政协作为专门协商机构独立存在于我国政治体系之中，与党委、人大、政府共同构成四大班子，可以说完善的组织体系和制度建设为人民政协协商民主的有序性和常态化奠定了基础，丰富的协商实践已成为人民政协开展协商民主的可靠保障，而充足的人才资源则是人民政协开展协商民主的智力支撑，人民政协在推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展方面起到引领示范作用。因此，当前人民政协的责任和使命就是高举团结、民主两大旗帜，增强制度自信和政治自觉，着力推进人民政协协商民主，健全社会主义协商民主体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化建设。这既是时代的要求，也是历史的选择，更是党和人民的期望。
二、明确人民政协“非权力机关”的性质
关于人民政协的性质，政协章程有完整清晰的表述：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，并将此可以归结为“三个一”，即一个组织、一个机构和一种形式。人民政协的性质定位是我们党基于我国国情和马克思主义国家学说而作的重大设计，也是我国政治制度区别于西方的特色所在。毛泽东同志在人大成立之初就明确说过，政协不能搞成国家机关，如果那样就成为二元了，民主集中制就讲不通了。在政协十二届一次常委会议上，俞正声主席明确指出：“准确把握人民政协的性质定位，是做好政协工作的关键所在，也是推进政协协商民主的根本遵循”。在今年两会上，俞主席又进一步强调指出，政协不是权力机构，而是协商交流的重要平台。那么，我们应该如何理解人民政协的“非权力机关”的性质定位？我认为应从以下几个方面来把握。
首先，从人民政协的法律定位上来看，宪法和法律未赋人民政协国家权力。国家机关的权力是由宪法和法律所赋予的，没有宪法和法律的授予，任何组织都不能具备和行使权力。虽然“两会制”已成为人们政治生活的一项重要内容，但从法律层面尤其是宪法层面的定位而言，人民代表大会和中国人民政治协商会议差异很大。我国宪法第一章对于人民代表大会在国家政治体制中的地位有明确界定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。同时，在宪法第三章对人民代表大会的职能、性质、组成等方面作了相关的论述。而对于人民政协的定位，只是在序言中进行了论述，指出“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，并没有赋予人民政协以权力，因此，从法律地位上来讲，人民政协不是权力机关，而是具有广泛代表性的统一战线组织。同时，就规范人大和政协的法律规范而言，人民代表大会主要由具有法律强制效应的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》来规范，而人民政协则主要依照《中国人民政治协商会议章程》来活动，并不具备法律强制效应。可见，人民政协的“非权力机关”的性质定位是法律所规定的。
其次，从人民政协参与政治生活的方式和作用来看，不具有权力机关的职责和特点。人民政协是一种国家政权组织形式之外的政治组织和正式制度安排。从政治过程的角度而言，人民政协是党领导的一个制度化的组织和引导各界别及公民有序参与的协商民主渠道，或者说是一个协商对话交流的重要平台。通过这个平台，各民主党派、各人民团体和各族各界人士可以充分发表自己的意见和建议，从而参与到国家政治生活和社会管理过程之中。从政治协商、民主监督和参政议政本身所开展的民主协商来看，其最终目的也与人大存在一定的差异，人大工作的最终落脚点在于形成共识，并使政策建议获得大多数人的支持从而形成有约束力的决策，而政协协商虽也是为了增进共识，但并不一定形成最终共识，对于政协而言，协商过程与协商结果同样重要。同时，即使是政协委员所提出的建议，所反映的问题，所形成的共识也并不具有强制性。正是从这个意义上讲，人民政协是立论不立法、献策不决策、参政不行政。
第三，从人民政协的参加组成来看，政协是一个有别于普通群团组织、以国家基本制度为保障的统一战线政治组织。在长期的社会主义革命建设和改革开放进程中，人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与于一体，形成了较完备的组织体系和运行章程，是有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主的社会政治组织团体，这表明人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用。
因此，无论是从人民政协的法律定位来讲，还是从人民政协介入政治活动的方式和作用来看，人民政协是个“非权力机关”，也即“说官是官，说民是民，亦官亦民，非官非民”。我们讲人民政协的“非权力性质”，主要目的就是要更好、更准确地履行职责，尤其是要紧紧把握“非权力性质”，在尽职尽责上能够准确定位创新方式方法。值得强调的是，虽然人民政协从本质上来讲属于“非权力机关”，但由于人民政协在我国政治体系中的重要地位，也由于中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是我国的一项基本政治制度，加之中国共产党历来都重视统一战线的功能发挥等，因此，经由人民政协所提出的很多建议和意见都得到了相关部门的有效回应，具有话语权、影响力，不可替代。
三、专门协商机构视角下的人民政协履职能力建设
虽然人民政协并非国家权力机关，但是它作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构以及国家治理体系的重要组成部分，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，也是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。人民政协自成立以来，为建立和巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设、推动改革开放和社会主义现代化建设，作出了巨大的贡献。在新的时期，人民政协是国家组织体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。
（一）确定好协商议题，完善议题提出机制。议题的提出和确定是协商活动开展成效好坏的基础。人民政协协商议题的提出，要根据形势发展，围绕党和国家中心工作，结合本地实际，坚持围绕中心、服务大局、讲求实效，以改革发展稳定和涉及人民群众切身利益的实际问题为出发点，选择党委和政府重视、人民群众关心，改革发展迫切需要解决、政协组织有能力做深做透的问题，提出协商议题。政协办公厅（室）要在广泛征求党委、人大、政府和政协参加单位、政协委员和有关部门意见的基础上，形成年度协商计划草案，并会同党委办公厅（室）、政府办公厅（室）修改完善年度协商计划草案，提交政协主席会议审议后，报请党委常委会议审议批准并列入党委年度工作要点。对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。政协专题议政议题、专题协商会议议题以及其他协商形式的重要议题，亦应列入政协制定的年度协商计划，以安民告示，引起党委政府有关部门重视和社会关注。
（二）创新协商形式，搭建好委员履职平台。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，在新时期需要更好地创新和拓展协商形式，更好地搭建委员履职平台，让委员愿讲话、敢讲话、讲真话，讲有用的话。要充分发挥好政协全体会议协商、常务委员会会议、协商等形式，使政协经常性规范性协商平台更好发挥作用；进一步完善政协月协商座谈会议制度，更加灵活经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，发挥人民政协在调研、视察、提案、反映社情民意等工作中的作用，搭建政协委员与各界人士发表见解、沟通对话的平台；积极拓展人民政协协商形式，不断完善政协书面协商、恳谈协商等形式；深入研究信息化、网络化条件下开展群众工作的特点和规律，整合现有网络资源，探索网络议政、远程协商等新形势，为委员履职提供更加高效的载体。
（三）深入调查研究，提升履职建言质量。人民政协的话语权和影响力，很大程度上是基于对决策所提意见、建议的质量和可行性，基于对复杂问题的正确见解和工作预见性。人民政协议政建言的科学性和有效性来源于调查研究，只有深入实际，广泛听取各方面的意见和建议，占有更多第一手资料，在深入研究论证的基础上，才能够做到言之有据、言之有理、言之有度、言之有物。新时期提高人民政协调查研究能力，需要坚持以问题为导向，重视调查研究，制定加强和改进调研工作的实施办法；将视察与专题调研课题与政协年度协商计划和政协重点工作相衔接；优化调研队伍构成，采取集中调研、分散调研、蹲点调研等形式摸清真实情况；加强对调研成果的研究论证。应把研究重点放在同全局紧密联系同时又力所能及的关键性问题上，汇集各方面的专门人才，集中优势智力资源，从不同角度提出可行的意见建议。
（四）加强队伍建设，发挥委员主体作用。政协委员是政协组织的“细胞”，是人民政协履行职能的主体。政协组织完成好党和人民赋予的历史使命，关键是要充分发挥委员的主体作用。充分发挥政协委员主体作用，是做好新时期人民政协工作的关键所在。要尊重和保障委员的各项民主权利，努力为委员履职尽责创造更好条件；要健全委员联络机构，完善委员联络制度。要充分发挥政协参加单位、专委会、界别、机关等联络服务委员的作用，强化组织依托、明确职责定位、拓展联络渠道，努力让每位委员在政协组织中都有发挥作用的领域。要增强政协委员的责任感、使命感和荣誉感，无论是在工作岗位还是社会生活中，都始终能够做到勤于学习、恪尽职守、严于律己，不断提高自身的参政议政及建言献策的水平和能力，将政协委员的使命和责任一以贯之。
（五）夯实工作基础，发挥专委会基础作用。专委会是政协工作的重要基础，直接关系到人民政协履职的质量和水平，值得注意的是，《意见》全文中共16次提到政协专委会及其工作，因此，专委会工作应当成为当前和今后政协工作创新的重要着力点。新形势下政协专委会工作首先应加强学习，增强履职能力，体现“专业”水平。既要学习领会、深入贯彻党和政府全局工作的新特点、新要求，也要突出专委会工作“专”的优势和特点，提出切实可行的专业性意见和建议，为党委、政府科学决策提供优质服务。其次要注重实效，提高建言成果“采纳率”。要充分发挥专委会委员作用，坚持“少而精、重实效”的选题原则，深入开展调研，摸实情、说实话、献良策。三是要创新思路，提升工作水平，打造专委会“品牌”。要转变思想观念，创新工作思路和履职方式，树立“品牌”意识，力求工作有新亮点、新成效。四是要密切协作，形成工作合力。进一步发挥专委会联络、联系、联谊、交流协作的平台作用，加强与对口部门的协作，加强各专委会之间的工作协调与协作，加强与所联系界别协调与协作。
（六）加强制度建设，保障协商规范运行。人民政协作为当代中国政治体系的有机构成部分，要实现其履职能力的现代化，提升其参与国家治理的水平，必须要以切实可行的体制机制保障人民政协协商民主规范运行，促进人民政协协商民主制度化发展。一是从明确政协协商民主内容、规范政协协商民主形式，加强与党委政府工作的有效衔接和内部工作制度建设方面，促进人民政协的制度化、规范化和程序化运作；二是从加强和完善党对政协协商民主建设的领导方面，形成切实可行、科学管用的制度体系。要以中央3号文件的下发和中办36号文件的下发为契机，结合中央5号文件的实施情况和存在问题，总结成功经验，以制度巩固实践中的好做法、新思路。同时，要根据本地人民政协协商民主发展的现状和要求，主动争取党委领导重视和支持，尽快建立和制定下发促进人民政协协商民主建设的配套制度和文件。
（作者：甘肃网易体育秘书长、中国人民政协理论研究会理事）
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