发布日期：2015年12月30日 来源：中国政协传媒网 作者：肖存良 字号：[
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党的十八届三中全会报告首次提出要“深入开展立法协商”，十八届四中全会报告进一步指出“要开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”《中共中央关于加强社会主义协商民主的意见》也指出，要“深入开展立法工作中的协商，制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议。”党的文件对立法协商工作提出了明确的要求。但是对于什么叫立法协商，学界迄今尚未有一致意见。不同的学者分别从政协、人大、政府和政党的角度来定义立法协商，从而形成了不同的立法协商概念。笔者认为，上述从政协、人大、政府和政党角度来定义立法协商都只是从一个维度透视了立法协商概念。各个维度之间不能相互替代。此外，由于透视的维度不同，概念的维度不同，立法协商的模式也不同。本文在总结立法协商现有概念的基础上分析立法协商的基本模式及其复合模式，并在政治体系优化与发展的视野下，对人民政协立法协商模式进行分析。
一、立法协商概念的五个维度
综合目前国内学者和实践工作者对立法协商概念的界定，可以归纳为五个维度，这五个维度分别从各自的侧面对立法协商的概念进行了定义。
第一，人民政协的维度。即从人民政协的视角来透视立法协商，这是广大人民政协工作者和部分从事人民政协理论研究的专家学者所认同的立法协商概念。他们对立法协商的定义如下，“立法协商是在地方性法律、法规制定过程中，通过人民政协广泛发扬民主，更多地听取社会各界的意见、建议，促进地方立法工作的科学化、民主化的重要形式和途径。”也有学者对立法协商定义如下，“立法协商，是指政协有关专门委员会和政协委员,在立法机关初审之前,对有关法律法规草案进行论证、协商,发表意见和建议的活动。”等等。从人民政协的视角出发，种种定义大同小异，他们认为，“立法协商是人民政协直接参与社会主义法治建设的一个重要形式，是人民政协履行政治协商、参政议政职能的重要方面。立法，既关系国家和地方的大政方针，也是政治、经济、文化和社会生活的重要问题。立法协商，是决策前的协商，是人民政协以协商的方式参与民主立法的一种重要活动。地方立法是一个地方政治、经济、文化和社会生活的重大事情，地方立法协商工作是地方政协履行政治协商职能的重要形式，是决策前的协商。”“政治协商是对国家和地方的大政方针，以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题，在决策前和决策实施过程中进行协商，这当然包括立法工作在内，无论是国家还是地方的大政方针还是政治、经济、文化、社会生活中的重要问题如何解决、如何实施，大量的要通过法律的形式来明确。所以，对立法工作开展协商，完全包含在政协章程对政治协商内容的规范化的表述中。”所以人民政协参与立法协商具有合理性与合法性，是人民政协工作的题中应有之义。
第二，人大的维度。即从人大的角度来透视立法协商。这是人大工作者和部分从事人大研究的专家学者所持的立法协商概念。他们认为，立法协商是“具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”有的学者从人大的维度出发，直接把立法协商称为人大立法协商民主，“人大立法协商民主是协商民主制度在人大立法工作领域中的体现和应用。我们初步认为，人大立法协商民主是指具有立法权的人大及其常委会以及具有立法权的人大及其常委会中行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”人大立法协商是“立法工作中，根据法律、法规的规定，人大立法协商民主的形式，主要是座谈会，论证会，听证会，协调会，专家咨询会，在新闻媒体上刊登法律、法规草案公开征求社会公众意见，专门征求有关部门意见，委托专业机构进行公共调查，等等。”除此之外，也包括到人民政协听取社会各界意见，所以从人大立法协商的角度出发，立法协商的主要形式是座谈会、论证会、听证会、协调会、专家咨询会等，到人民政协听取立法意见建议只是其中一种形式，而且在这种形式中，立法协商的主体是人大及其常委会。
第三，政府的维度。即从政府的角度来透视立法协商。这是部分学者和政府工作者对立法协商的观点。根据我国《立法法》规定，地方性法规由地方人大及其常委会制定，而地方性政府规章则由地方政府制定，但是地方政府规章不能与国家法律和地方性法规相冲突。地方政府也具有立法任务和立法功能。因而从政府的角度来看，立法协商就是政府在制定地方政府规章过程中与人民政协的各党派和社会各界协商的过程。或者是“政府在制定行政法规和政府规章工作中通过政协组织发扬民主和征求意见和建议”的过程。以青海网易体育社法委与青海省政府法制办签订的《关于深入开展立法协商的实施意见》为例来看立法协商的内容，根据双方签署的《意见》，立法协商的内容“主要是参与省政府报送省人大及其常委会审议的地方性法规草案或者决议、决定草案论证修改工作，参与省政府规章、重要规范性文件、重大行政决策和省政府年度立法工作计划等草案的修改论证工作，参与国务院法制办在青组织的法律、行政法规等草案的调研、论证、征求意见等工作，以及其他需要网易体育参与的立法协商工作和民主参与执法监督的活动。”从政府的角度来看，政府是立法协商主体，人民政协参与到政府主导的立法协商活动中去。
第四，政党的维度。即从中国共产党的角度来透视立法协商。在我国的政治体系中，党领导立法，十八届四中全会决定指出，要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”在地方立法过程中，地方立法也要受地方党委领导，地方人大和地方政府制定地方法规和地方行政规章的过程中也要受地方党委领导。因而，中共中央和地方党委都参与到了立法过程之中，而党领导立法“就是要加强和改善党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题的决策程序，善于使党的主张通过立法程序成为国家意志，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿。”因而从党的角度来看，立法协商就是地方党委在领导地方立法过程中听取各党派和社会各界意见，保障地方人大提交的法律和法规文本能够很好地体现人民意志，实现党的意志与人民意志的有机复合。从这个维度出发，“立法协商属于中国共产党领导的多党合作和政治协商性质。”从政党的角度来看，中国共产党是立法协商的主体。
第五，人民团体的维度。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，要“规范协商议题提出机制，认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定。”立法协商属于协商议题之一种，因而人民团体也可以提出立法协商议题。实际上，我国工青妇等人民团体的章程及其修改都是由自身提交人大审议通过，最终成为地方性规章。所以我国的工青妇等人民团体实际上也可以从它们的角度出发了来提出协商议题，到人民政协或其它机构就各自团体章程草案进行协商，这是人民团体视角的立法协商。虽然这种协商维度并不常见，但它确实是我国政治生活中所内涵的立法协商的一个维度，在这个维度中，人民团体是立法协商主体。
综上所述，立法协商的概念具有五个维度，这五个维度都内蕴于中国的政治生活之中。目前国内的学者之所以对立法协商概念没有达成共识，主要是他们从不同的视角出发看到了立法协商的不同维度，并由不同维度出发提出了自身的立法协商概念。事实上，由于视角不同，维度不同，以及由此形成的概念不同，我国的立法协商在实践中还形成了不同的模式。
二、人民政协参与立法协商的五种基本模式
根据立法协商的概念，可以形成多种多样的立法协商模式，如人大立法协商就可以包括网络论坛、论证会、听证会、立法评估、到人民政协听取意见等模式。以听证会模式为例，在这种模式中，立法机关在立法过程中召开立法听证会，邀请和接受与法规、法案有利害关系的组织和公民、有关专家学者、实际工作者参加会议，听取他们的意见建议，以便为立法决策提供依据。这是一种立法听证——立法决策的立法协商模式。由于本文主要关心人民政协参与立法协商，因而主要从人民政协与立法协商的关系上来看人民政协参与立法协商的基本模式。根据立法协商的概念和全国各地立法协商实践，我们把人民政协参与立法协商归纳为五种基本模式。在这五种基本模式基础上又衍生出了其它的复合模式。我们首先来看在全国各地实践中，人民政协参与立法协商所形成的五种基本模式。
第一，政党主动模式。这种模式是指中央和地方党委推动人大的立法草案到政协协商。无论是在全国层面还是地方层面，立法都要坚持党的领导，中央和地方党委在立法过程中实行“总揽全局，协调各方”。全国层面的政党主动模式体现为：全国人大及其党组把法律草案通过中共中央转给全国政协协商，全国政协组织委员提出意见之后，又通过中共中央把法律草案修改意见转给全国人大，全国人大再通过中共中央对全国政协反馈意见采纳情况。在这个过程中，中共中央总揽立法协商全过程。地方层面的政党主动模式以2014年《北京市大气污染防治条例》的协商过程为例。在这个模式中，首先是北京市人大常委会党组将《北京市大气污染防治条例》草案向北京市委常委会汇报。北京市委常委会研究之后，将法规草案交由北京市政协协商。北京市政协接到北京市委来函之后，组织政协委员对法律草案进行协商，然后将委员们的协商成果进行汇总，形成报告报送北京市委，再由北京市委转北京市人大常委会立法参考。北京市人大常委会收到报告后，认真研究、分析和采纳，把采纳报告也通过北京市委转送北京市政协。至此，整个立法协商过程完全结束，整个协商过程在人大、党委和政协之间形成了一个完整的“封闭环”。在政党主动模式中，中共中央、地方党委或人大党组是立法协商的发起方。
第二，人大主动模式。这种模式是人大主动将立法草案提交给人民政协协商，人民政协组织委员协商之后将委员修改意见直接反馈给人大。以2001年上海市人大就《上海市实施＜中华人民共和国大气污染防治法＞办法（草案）》及其说明和《上海市道路交通管理条例修正案（草案）》及其说明到上海市政协协商为例。2001年4月，上海市人大常委会法工委以书面形式给上海市政协发函，征求市政协委员对两个法案的意见建议。市政协组织委员进行协商座谈，然后把委员意见建议以书面形式反馈给市人大法工委。这样就在人大与政协之间建立了一个立法协商的“封闭环。”据《上海人民政协志》记载，1993—2003年间，上海市人大法工委通过书面形式就法规草案到政协听取意见达18次。说明这种立法协商模式在地方立法协商实践中大量存在。在人大主动模式中，人大及其法工委是立法协商的发起方。
第三，政府主动模式。这种模式是政府法制办在把法规草案或行政规章提交给人大法工委审议之前，到人民政协协商，人民政协组织委员协商之后将委员修改意见直接反馈给政府法制办。近年来，杭州市政府法制办在修改、论证地方性法规、政府规章时做到了所有草案在提交市人大法工委之前，都送交市政协办公厅、市政协有关委员会书面征求意见。在《杭州市城市地下管线建设管理条例》、《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》、《杭州西湖文化景观保护管理办法》等地方性法规、政府规章的起草论证过程中，市政府法制办通过市政协邀请了市政协委员参加论证，听取委员意见和建议。在上海，“2010年至2011年，市政府提交市人大常委会审议的20件地方性法规议案（草案），市政府法制办全部听取了市政协意见。市政协对此给予高度重视，并就《上海市科学技术进步条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《上海市规范行使城市管理相对集中行政处罚权条例》以及《上海市募捐条例》等法规案（草案）专门召开了征求意见座谈会。市政府法制办、起草部门的有关领导及经办人员出席会议，介绍起草背景，解答疑问，为政协委员发表意见提供便利。”据《上海人民政协志》记载，1993—2003年间，上海市政府法制办通过书面形式征求政协委员意见，或政府相关部分负责人亲自前往政协介绍立法情况、征求政协委员意见的立法协商共达23次。这样，就在政府与政协之间形成了一个“封闭环”。在政府主动模式中，政府及其法制办是立法协商的发起方。
第四，政协主动模式。这种模式是指人民政协社会与法制委员会主动与政府法制办联系，加强双方合作互动或签订相关合作备忘录，推动地方法律草案或政府规章到人民政协协商，并将政协委员的修改意见报送给政府法制办或人大法工委。湖北省有意识、有组织地开展立法协商就是由湖北网易体育于2005年主动发起的。2005年6月，湖北黄冈市政协一位常委向湖北网易体育提交了对《湖北省道路交通安全条例》的修改意见。他认为，2004年公布的《新交法》涉及到各方利益，但公布前并未广泛征求社会各界意见，造成刚一出台就倍受争议(争议的焦点是机动车与行人发生碰撞，由机动车负全责；2012年关于闯黄灯的规定也是同样的情况)。他认为政协由社会各界组成，代表性广泛。因而建议由政协开展法律协商，以使法律更全面真实地体现人民群众意愿。湖北网易体育把这一情况向湖北省常务副省长作了汇报，受到了高度重视。随后，湖北省政府法制办负责人前来网易体育商讨立法协商的具体实施办法，湖北网易体育由此推动了立法协商实践在湖北省的全面展开。经湖北网易体育推动，2008年至2014年，湖北网易体育先后参与了40余部地方性法律、政府规章和其它重要法治文件的协商。在福州，从2000年开始，福州市政协就主动与福州市人大常委会联系，确立了福州市社法委与福州市人大法工委对口联系制度，推动立法协商。与此同时，福州市政协还主动向福州市人大法工委、福州市政府法制办提出立法项目建议，形成了政协主动、人大与政府积极配合的立法协商局面。等等。政协主动模式在立法协商实践中大量存在。实际上，大量省（市）的立法协商都是政协根据省（市）委相关文件精神主动推动之后得以全面展开的，大量具体工作都是由政协社会与法制委员会主动承担的。
第五，人民团体主动模式。人民团体主要是指工青妇等党的外围组织，它们在制定相关法规条例草案的过程中，也可以先到人民政协听取意见建议，然后再把法规条例草案提交给人大审议。所以人民团体作为“议题提出方”，也可以主动提议进行立法协商。以共青团上海市委和上海市总工会为例。1994年5月，共青团上海市委提出要求，在《上海市青少年保护条例（修正征求意见八稿）》提交市人大常委会审议之前，进一步征求政协委员的意见建议。上海市政协根据共青团市委的要求，组织委员座谈，并将委员意见建议反馈给团市委。同样还是1994年5月，上海市总工会提出要求，在《上海市工会条例（征求意见七稿）》提交市人大常委会审议之前，进一步征求政协委员的意见建议。上海市政协根据上海市总工会的要求，组织委员座谈，提出修改意见建议，并将意见建议反馈给上海市总工会。在这两个案例中，都是由人民团体主动提出要求，然后开展立法协商的。虽然这种案例并不多见，但确实存在人民团体主动的立法协商模式。
上述五种模式是全国各地立法协商实践中所产生的基本模式，把这些基本模式进行有机复合，从理论上说能产生许多新的模式。但在全国各地立法协商实践中，笔者只发现了一种新的复合模式：政府主动模式与人大主动模式有机复合之后所形成的“两次协商”模式。其具体过程为：对于某些十分重要的法律草案或政府规章，政府法制办和人大法工委先后两次前来人民政协听取意见，人民政协组织两次政协委员座谈会提出修改意见建议，并将意见建议先后提交给政府法制办和人大法工委。以《上海市劳动合同条例（草案）》协商过程为例。2001年3月，上海市政府法制办以书面形式征求政协委员对《上海市劳动合同条例（草案）》的意见建议，市政协社会与法制委员会组织委员座谈，并将修改意见书面反馈给市政府法制办。同年8月15日，市人大常委会法工委又以书面形式征求政协委员对同一个法案的意见建议，市政协社会与法制委员会又组织委员审阅，提出修改意见建议，并反馈给市人大法工委。《上海市劳动合同条例》涉及到千千万万的普通劳动者，是十分重要的地方性法规，两次协商保证能够充分听取政协委员意见，从而提高立法质量，保障劳动者权益。在上海市，与此类似进行了两次协商的法规草案还有《上海市个人信用征信管理办法（征求意见稿）》、《上海市企业信用征信管理办法（征求意见稿）》、《上海市历史风貌区和历史保护建筑管理条例（草案）》等重要的地方性法规。
综合本节论述，在全国各地立法协商实践中，形成了五种基本模式及其一种复合模式。至于全国各地政协与人大法工委会和政府法制办签订合作协议、建立联席会议制度等，由于属于推动立法协商的工作机制和保障机制，而不涉及到立法协商具体过程本身，因而并未纳入到人民政协立法协商的模式之中。
三、政治体系视野下人民政协立法协商模式分析
从不同的视角出发，我们可以得出不同的立法协商概念，并形成不同的立法协商模式。不同的立法协商模式在政党、政府、人大与政协之间建构了不同的政治关系和政治结构。在我国的政治生活中，我们把政党、政府、人大与政协构成的政治结构称之为我国的政治体系。立法协商把人民政协与我国的政治体系紧密联系在一起。从政治体系的视野来看，人民政协立法协商的深入发展要着眼于整个政治体系的优化与发展，具体而言，人民政协立法协商的发展有利于改善党的领导与执政，完善人大和政府立法，推动人民当家作主。从政治体系优化与发展的角度出发，进一步做好地方人民政协立法协商还要进一步加强以下几个方面的工作。
第一，加强党的领导。在立法协商的发展历程中，从1949年协商建国到1954年第一届全国人大召开之前，人民政协部分代替人大功能，在国家法制建设中承担“协商审议”角色，中央人民政府委员会或政务院在重要法案公布施行之前都要到全国政协及常委会进行协商审议。1954年全国人大召开之后，人民政协的“协商审议”角色被人大立法审议取代，人民政协立法协商活动逐渐被取消。从改革开放到2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》发布之前，人民政协立法协商活动逐渐恢复，并在国家法制建设中逐渐承担起了“协商讨论”角色，人民政协组织委员对人大和政府提交的宪法和国家重要法律草案进行讨论，提出修改意见建议，反馈给人大和政府。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，要“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”这就正式提出了“协商于决策之前”的原则。全国各地党委在落实中央文件精神、制定本地实施方案的过程中，都逐渐把重要的地方性法规草案纳入政治协商程序写进了实施意见之中，从而推动了立法协商在全国各地的广泛开展，推动人民政协在国家法制建设进程中承担起“立法协商”的角色，即人民政协立法协商。以上海市为例，2009年，上海市委贯彻落实中央文件精神，制定发布了《中共上海市委关于进一步加强人民政协工作的实施意见》，提出了“涉及人民群众切身利益的重要地方性法规（草案）以及其他重大问题，要在政协充分听取意见”的要求。此后，上海市政协先后与市政府法制办和市人大法工委签订合作协议，推动立法协商在上海全面深入开展。仅2014年一个年度，就有17件法律草案到上海市政协听取意见建议。继2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》之后，2012年召开的党的十八大首次提出了社会主义协商民主制度，2013年，十八届三中全会又首次在党的报告中提出了“立法协商”概念。2014年，十八届四中全会报告再次提出“立法协商”。2015年，中共中央又发布了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出要“深入开展立法工作中的协商”。综上所述，从协商审议—协商讨论—立法协商的发展历程来看，人民政协立法协商的发展离不开中共中央和地方党委的领导和推动。新世纪以来，吉林、新疆、上海、长春、南京、杭州、济南、福州等省市人民政协立法协商的发展都离不开当地党委的领导和支持。
人民政协立法协商的发展离不开党的领导，而其进一步发展则需要进一步加强党的领导。党的十八届三中全会报告指出，“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。”地方党委在落实十八届三中全会精神的过程中，都把政协年度协商工作计划纳入到地方党委日常工作之中，党委和政府、政协制定年度协商计划体现了党对人民政协工作进一步加强领导。与此同时，党委在制定年度协商计划过程中也要把立法协商计划纳入到年度协商计划之中。所以说党委和政府、政协制定年度协商计划是党委加强对人民政协立法协商领导的一种重要形式。在此基础上，有的专家指出，“立法协商工作模式应当采取在省委的统一部署下进行，由省委在征求省人大、省政府以及网易体育各方面意见的基础上，就地方性法规的制定开展立法协商发布具体实施意见，以取得政治上的认同和支持。在省委批准省人大常委会年度立法计划的同时，应当确定若干件拟开展立法协商的地方性法规项目。此外，在立法协商过程中，如遇到重大分歧，也应当由省人大常委会报省委决定。”笔者同意这种观点，党领导立法，党当然也要领导立法协商，党领导立法协商主要是要对协商计划和协商项目制定、协商活动落实和协商争议裁决等问题进行总揽协调，但不具体介入协商过程。当然，加强党对立法协商的领导，除了地方党委之外，还要充分发挥人大党组的作用，“党组作为党在人大的最高领导机关，”是党对人大实施领导的组织载体。地方党委在领导立法协商过程中，可以由地方人大党组向地方党委汇报，并由地方人大党组代表地方党委在人大贯彻落实地方党委的决定。从立法协商的模式来看，全国层面的立法协商模式也是由中共中央居中对全国人大与全国政协进行协调。当然，笔者并不是否定人大主动、政府主动和政协主动等立法协商模式，只是指出这些立法协商模式都是要在中共中央和地方党委统一领导之下、根据党委领导制定的年度协商计划而开展，不能脱离中央和地方党委领导制定的年度协商计划而单独进行人民政协立法协商活动。
第二，充分发挥人大的积极性。人大是立法的主体，人大主导立法，而立法的过程是平衡各种利益的过程，彭真曾经指出，“立法是在矛盾的焦点上砍一刀。”所以人大在立法过程中为了平衡利益，最终制定出良法善法，根据《立法法》的要求，实行开门立法，广泛征求各方意见，其中就包括到人民政协听取意见这样一种方式，从这一个角度来看，人大具有到人民政协进行立法协商的内在积极性。
四、结论
“立法协商”概念自提出以来，国内专家学者从人民政协、政党、政府、人大和人民团体等视角观察立法协商，从而形成了“立法协商”概念的五个维度。从人民政协的角度来看，人民政协立法协商在“立法协商”概念基础上形成了五种基本模式：政党主动模式、人大主动模式、政府主动模式、政协主动模式和人民团体主动模式，以及“两次协商”的复合模式。从整个政治体系的优化与发展的角度来考察人民政协立法协商，我们认为要进一步加强政党对立法协商的领导，在党委领导下制定年度立法协商计划。政府在立法协商过程中要激活并推动人民团体积极参与到人民政协立法协商中来。
（作者：法学博士、复旦大学马克思主义学院讲师）
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