发布日期：2015年12月30日 来源：中国政协传媒网 作者：崔晓晖 字号：[
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政协协商成效的评价标准是什么？是不是提出了很多意见建议就是高质量和高效率的协商，没有提出意见建议就是没有成效的协商呢？是不是必须提出比党委政府更科学合理的决策建议，才是有成效的协商呢？政协协商成效的评价标准应该有哪些？
本文试图从人民政协组织的性质和定位出发，通过管理学的分析方法，探讨政协协商成效的评价标准和考量维度，并就提高政协协商成效谈几点粗浅的认识。
一、政协协商成效研究的价值和可能性
成效是指功效、效果，由某种力量、做法或因素产生的结果①。政协协商成效是指人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构，在中国共产党领导下，组织参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展的协商活动所取得的效果。
组织活动成效及其考核评价体系，对组织自身结构体系和运行机制的发展有着根本的导向作用。无论是政府管理，还是学校教育、企业发展，其组织和组织成员无不受其绩效（成效总合）评价体系的导向而做出适应和努力。目前在政府管理和企业管理领域，都有一些比较系统的绩效评价体系。
关于政协协商成效问题，目前在法律、政协规章里没有明文规定，没有明确的考核评价体系；在学术界也未见到政协协商成效（履职成效）方面的专门研究。政协协商成效作为一个词汇，虽然在政协组织的各种公文、论文中经常被提及和使用，但通常是在探讨或论述政协工作方式、方法、途径时，将“提高成效”作为价值、意义来阐述工作或行文之目的，而非探讨“成效”本身。
未有法律规定和相应研究，并不代表政协协商成效问题不重要。在各级政协组织的实际工作中，政协协商成效作为政协工作的一个重要环节是必不可少的。因为组织的设立和运行都以一定的目的为前提和基础。只要开展工作活动，必然涉及到目标及目标的实现情况（成效问题）。如《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出要通过完善程序、创新形式等“切实提高协商质量和成效”、“确保协商活动有序务实高效”。
中共十八大以来，中共中央高度重视发展社会主义协商民主。特别是中共十八届三中全会以来，人民政协的发展史上有了一个里程碑意义的改变，第一次非常明确具体地规定：在党委领导下，党委会同政府、政协共同制定并实施协商年度工作计划。之所以说“里程碑”，是因为在此之前，虽然也有规定，但都是抽象的文件表述，并没有落在制度或政策文件里的、明确而具体的内容。人民政协作为发展社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，在社会主义协商民主发展进程中发挥着引领和示范作用,肩负着不容替代的重要责任和使命。有了明确具体的工作内容，就有利于根据工作内容考察工作成效，通过开展工作成效评价，对政协自身建设和事业发展起到明确的指导和推动作用。
二、政协协商成效评价标准和考量维度初探
（一）政协协商成效评价标准的核心要素
组织的活动成效取决于组织的性质（一种事物区别于其他事物的根本属性）和职能（组织应有的作用、组织设立的目的和赖以存在的必要性）。政协协商成效的内涵取决于政协的性质和职能。
人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。
从政协作为统一战线组织的角度看：统一战线的本质是大团结大联合，是做人的工作。那么政协协商成效评价标准的首要核心要素是——团结。通过做人的工作，通过扩大共识，最终达到凝聚人心和力量的目的。
从政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构的角度看：作为我国政治体制中的一项基本政治制度，此项制度本质是执政党与其他政党、执政党与人民群众之间关系的制度规定。无论从当代民主政治理论，还是从人民政协理论的三大理论基石来看，其核心价值理念均为民主。从这个角度看，政协协商成效评价标准的第二个核心要素是——民主，即通过发扬民主，尊重、体现、维护个体（组织）在国家治理过程中的权益。
从政协作为发扬社会主义民主重要形式的角度看：人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。实际上，从人民政协这一性质的种属式（A是B）的表述本身，我们就可以抽象出政协工作成效评价第三个核心要素，依然是——民主。
考察政协的职能，也能得到同样的抽象结果。人民政协的政治协商职能，可以归属到协商民主、即民主的范畴；民主监督职能可以归属到民主范畴（监督并影响决策是发扬民主的目的和结果）；参政议政职能，通过人民政协开展的有序的民主政治参与行为，本质上也属于民主范畴。
综上所述，政协协商成效评价标准的核心要素是：团结和民主。这与人民政协的工作主题也是一致的。
（二）政协协商成效的考量维度初探
与其他经济社会发展领域的发展指标、绩效标准相比，政协协商追求的“团结”和“民主”的价值，是很难量化考察的。本文仅从考量维度上，提出一些分析思路和努力方向，与政协工作实践者和研究者探讨。
关于“团结”。共识的取得，可以从协商活动来分析。政协协商大致有三种类型：共识类协商、决策类协商、利益类协商。扩大共识的过程，大致是通过这样三个途径来实现。一是通过澄清不同认识达成共识，即通过向不同界别群体解读政策，在不同界别群众中达到统一认识、形成共识、支持改革、拥护党政决策的效果。二是通过反映舆情、优化决策达成共识。有时候，虽然目标是共赢的、决策在理论上是最优的、实施路径是论证过的，但实施过程中，老百姓的反映并不好，这也是政府决策最需要获取的信息；因为政府缺乏的往往不是最科学的方案、不是最权威的专家论证，而是老百姓的呼声，是政策的实际效果。通过不同界别的委员反映实际情况，通过决策者重新审视决策基础，可以达到消除抵触和对抗情绪，优化决策、促进发展的效果。三是通过解决问题、调整利益关系形成共识，即通过协商，政府部门切实解决问题、化解矛盾、重新调整利益分配，从而达到统一认识、形成共识。
关于“民主”。从国家治理形式的角度看，民主过程的两个核心要素是，对参与者实体利益的保障和对参与者维权权利的保障，即实体（实质）民主和程序民主，二者是统一的有机体。据此二者，以“是否形成有效的协商成果”和“协商成果是否产生了实际作用”为标准，我们对政协协商的结果可以作出以下分类。
一是通过政协协商，未能取得协商成果（协商各方在协商互动过程中形成的有效信息），也未产生实际效果，但是政协委员通过政协协商活动发表了意见建议。此类协商结果的价值在于，彰显政协委员在民主政治生活中话语权的充分行使和有效保障，彰显人民政协在中国特色社会主义事业发展中的独特优势和重要作用。
二是通过政协协商，取得了协商成果，但协商成果没有产生实际效果。此类协商结果的价值在于，通过政协活动和政协委员的履职行为，为促进经济社会发展营造有利环境，在第一种结果的基础上进一步彰显中国特色社会主义民主的生命力和影响力。
三是通过政协协商，取得了协商成果，并因协商成果产生了实际效果，即政协协商活动在促进经济社会发展进步方面，发挥了显性（看得见摸得着）作用或影响，在第一种和第二种结果的基础上进一步彰显社会主义民主制度和人民政协的实际价值。
有时候，一次政协协商活动的成效，这三者是无法截然分开的。比较而言，前两种结果及其成效，更需要理论研究的后台支持和宣传工作的外部支持，这对政协委员话语权的尊重和保障，对中国特色社会主义民主在国内外的认知度和认可度的提高，都具有不可估量的正面作用。
以上对“团结”“民主”考量维度的理论上的分析是各自展开的；实际上，在工作中，两方面的成效往往糅合在一起，体现在一次次具体的协商活动中。以协商活动为中心，从构成因素看，主要包括：协商主体、协商内容（议题）、协商形式、协商程序、协商成果等。从程序上看，主要环节有：议题的产生、主体的选定、时间的确定、协商规则、协商成果的报送和反馈等。
将理论上的分析思路和实践中的工作要素相结合，对“团结”（形成和扩大共识）的考量，主要在于协商主体的构成和协商过程；对“民主”（实体民主和程序民主）的考量，主要在于协商过程及协商成果的应用。综合来看，对政协协商成效的考量，主要可以从三个方面来进行：一是协商主体的构成和参与情况；二是协商过程的互动情况；三是协商成果的应用情况。
三、提高政协协商成效的几点思考
政协协商主体的构成和参与情况、协商过程的互动情况、协商成果的应用情况，这三个维度，既是我们考量政协协商成效的着眼点，也是我们提高政协协商成效的着力点。
（一）关于协商主体
协商主体的构成和参与情况，主要取决于两个方面：一是政协界别的设置；二是具体到政协活动的组织，针对某一个议题，什么范围的委员能够被通知、并参加。
建议：调整界别设置，根据经济社会发展情况和社会结构变化，及时调整界别设置，为界别发挥作用和组织活动积极探索组织载体和活动机制。完善委员推荐提名工作机制，优化委员构成，推选真正代表界别群众利益和呼声的人士担任政协委员，增加委员遴选过程中的政协建议权和界别群众的建议权。提高政协机关的能力建设，提高各项协商活动面向全体委员的开放性，向委员提供更加个性化的履职平台和服务，提高委员履职统计信息在政协机关政务性服务工作中的转化应用率。
（二）关于协商过程
影响协商过程的主要因素有三个：一是委员发言权是否得到了充分的保障；二是议题是否得到了充分的讨论；三是协商主体之间是否形成了真正的互动。
建议：继续发扬人民政协的优良传统，营造民主氛围，鼓励委员知无不言、言无不尽。更加重视协商议题产生过程中委员的意见和参与，设置面向委员征集选题的开放性制度，即委员随时随地都可以向政协机关特定部门提出协商议题的申请和建议，特定部门对此进行阶段性或应急性的总结和汇报。政协起草协商计划的过程中，应适当考虑委员的专业优势。尽量选择和鼓励具备专业优势和利益相关群体的委员参加特定议题的协商。不断创新协商形式。
（三）关于协商成果
协商成果的应用“出口”通常有两个：决策部门、宣传部门。协商成果的文字形式、编报水平，在深层因素上取决于人民政协理论研究的进展和成果。因为理论研究进展和水平决定了人民政协各项工作在中国特色社会主义民主政治建设话语体系中的历史方位和现实解读方式。
建议：规范协商成果的报送、应用和反馈机制，改进已有协商成果形式的文风，不断强化精品化发展方向，从影响决策、影响舆论环境两个方面发挥政协委员建言的作用。加强人民政协理论和实践研究工作，“自己想明白”，才能“对外说清楚”，加强政协理论与实践研究，在民主发展进程中提高社会主义协商民主在国内和国际的认知度和认可度。创新政协协商成果的新闻宣传工作，拓展更贴近人民群众需求的宣传途径和方式。
注释：①《现代汉语词典》，商务印书馆，2002增补本，第159页。
（作者：北京市政协研究室理论处干部）
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