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政党协商机制建设之参政党协商能力研究
政党协商是社会主义协商民主的重要组成部分，政党协商机制建设对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（中发〔2015〕3号）把政党协商列在七种类型的协商之首位，对加强政党协商的重要意义、指导思想、基本原则等，做了全面系统阐述，具有质的规定性。加强政党协商体制建设对于畅通利益表达渠道、促进公民有序政治参与、促进党和政府科学民主决策、彰显多党合作政治优势、加强执政党与社会的有效互动、推进国家治理体系和治理能力现代化等多个方面，有着重要作用。网易体育总书记在2015年初同党外人士共迎新春时的讲话中指出“要着力推动政党协商深入开展……搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力”。这就是说，中国共产党和民主党派是政党协商之双方主体，协商机制建设要求双方应有相对匹配与均衡的能力与水平。这无疑对各民主党派的参政议政水平和协商能力，提出了新的更高的要求。本文从政党协商体制着手，以参政党协商能力建设为重点，就参政党协商能力的界定及衡量指标、参政党协商能力建设的基本现状、参政党协商能力存在的问题及其原因、提升参政党协商能力的对策建议四个方面进行论述。
一、参政党协商能力的界定及衡量指标
参政党的协商有广义和狭义之分。广义的协商是指各民主党派参加政党协商、人大协商、政府协商、政协协商和其他形式协商的总和。狭义的协商，主要指政党协商和政协协商。政党协商即各民主党派与中国共产党政党之间，以政党的名义开展的协商，具有政党性、政治性、高层性等特点，体现为座谈会、情况通报会、高层协商会（以下简称“三会”）和“直通车”等形式；政协协商，即各民主党派在政协以参加会议，提出提案和意见建议等形式进行的协商。政党协商和政协协商是参政党参与协商的重要方面，也是最可衡量、可量化的协商形式，本文所讨论的参政党协商能力，主要基于政党协商和政协协商而言。在此语境下，所谓参政党的协商能力，主要指参政党参加政党协商和政协协商所体现出来的能力之总和。参政党的协商能力，集中体现了参政党自身建设和履行职能的能力和水平。
关于参政党的协商能力问题的量化与衡量？笔者认为可以从三个方面考虑：一是协商议题的重要性。即所协商的问题是否具有全局性、战略性；是否涉及重要决定、重大事项、重要人事、重要法律法规；是否对经济社会发展和“四个全面”战略全局具有重大影响。二是协商的频率。包括每年召开“三会”的次数、政协召开双周协商会等会议情况、民主党派报送“直通车”和中共领导同志反馈情况。三是中共的重视程度，包括中共主要领导同志出席协商会的次数、“直通车”获得批示的数量和比例、对协商确定事项的推动落实情况等。
二、参政党协商能力建设的基本现状
十八大以来，以网易体育同志为总书记的中共中央，高度重视政党协商、高度重视发挥参政党在社会主义协商民主中的重要作用，积极推动政党协商走上了更加规范化、制度化和程序化的轨道，参政党协商能力建设取得明显成效。它表现在以下几个方面：
（一）协商的政治性明显增强。政治性是政党的根本属性，对政治性议题的协商是政党协商区别于其他协商的重要特征。近年来，参政党协商能力建设取得的突出成就，在于对重大政治性议题的协商明显增多。每年年初和7月，中共中央都要分别召开经济工作座谈会和经济形势座谈会，通报经济工作，听取党外人士对经济社会发展的意见建议；每年中共中央全会之前，要召开协商座谈会，听取对全会议题和有关文件的意见建议；随着中共反腐倡廉工作的深入，及时召开党外人士座谈会或情况通报会，向民主党派通报情况、听取意见建议。党的十八大以来，中共中央或中央委托相关部门召开的座谈会、协商会和情况通报会共65次，每年平均24次，其中每年中共主要领导同志出席或主持的占4—5次。可以说，凡是涉及国家经济社会发展的重大政治性议题，都做到了协商于决策之前和决策执行过程之中，使得参政党以更加主动的姿态积极介入国家政治生活，政党协商的政治性明显增强。
（二）协商的规范性明显增强。规范性是政党协商的重要形式。政党协商不同于其他协商的一大特点，在于政党协商更加制度化，更具规范性。近年来，政党协商在实践中的规范性不断加强，伴随《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等纲领性文件的颁布，政党协商走上了更加规范的轨道。一是协商的知情渠道更加规范。每次协商之前，都提前组织民主党派阅读文件，专业性较强的协商（如经济形势的协商、有关司法体制改革的协商等），往往在协商之前邀请相关部门负责同志向民主党派做说明，尽最大限度保障了民主党派参与协商的知情明政渠道。二是协商的形式更加规范。进一步规范和完善政党协商的会议形式，包括专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会等；完善了民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，提出民主党派中央每年以调研报告、建议等形式直接向中共中央提出意见和建议，民主党派中央负责同志可以个人名义向中共中央和国务院直接反映情况、提出建议等。三是协商的保障机制更加规范。加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，完善协商反馈机制，支持民主党派加强协商能力建设等。
（三）协商的专业性明显增强。各民主党派有组织发展的主界别，在长期参与政党协商中形成了各自的特色和优势。据中央社会主义学院中国政党制度研究中心2012年编制的《中国参政党参政议政案例选》，民革在“三农”和县域经济，民盟在高等教育，民建在健全金融市场、发展风险投资、产业结构调整，民进在公共文化服务体系、中小学教育，农工党在推动医药卫生体制改革、完善基本药物制度，致公党中央在华人华侨、海外留学归国人员、科技领域，九三学社在科技、高等教育、生态环境保护，台盟在海峡经济区、闽台文化保护、两岸交流合作等方面的参政议政成果丰硕。相应地，在参与政党协商时，各民主党派都倾向于立足本党派特色，提出更具专业性的协商意见。如农工党中央结合“一带一路”战略和农工党自身优势，提出的“构建丝绸之路经济带健康共同体”的建议，得到有关方面的高度重视。
（四）协商的实效性明显增强。协商的实效性是一个多层次、宽领域的概念。民主党派政党协商的很多成果，都已经转化成党和政府的决策，如2012年前后各民主党派中央围绕原中央苏区振兴发展开展调研，提出的意见建议，很多都被吸纳到《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》（国发〔2012〕21号）中。有的并没有立刻转化为现实的成果，但获得中共主要负责同志的批示，得到相关政府部门的关注，也是实效性增强的具体体现。以近5年民主党派中央向中共中央报送的“直通车”为例。
从上述数据可以看出，近5年来，民主党派中央“直通车”报送数量、中共领导批示数显著增加，批示率逐年上升。这说明民主党派在政党协商上的实效性增强，受中共的关注度提高。
参政党协商能力的明显增强，既有宏观环境的因素，也有参政党自身的原因。宏观上来看，随着经济的发展和社会日趋理性、开放和包容，公民政治参与的诉求不断扩大，为民主党派发挥自身优势，加强政党协商产生了倒逼效应。从政党协商本身来看，随着社会主义民主政治的发展，中国共产党更加重视政党协商，将其放在提高治理能力和治理体系现代化、增强执政能力的高度来认识和看待，通过颁布中发〔2005〕5号、〔2006〕5号、〔2015〕3号文件等形式，从制度和机制上保障协商的知情、参与和反馈，拓宽了民主党派参与政党协商的空间。从民主党派自身看：民主党派的政党意识、政治意识不断增强；经过多年的政党协商实践，运用各种协商平台和渠道的技能增强；通过调整组织发展方针、加强代表人士队伍建设和后备干部队伍建设，汇聚了一批高层次人才，加强参政议政的团队建设，智力密集优势明显。一言以蔽之，参政党协商能力的增强，是社会因素、执政党、参政党共同作用的结果。
三、参政党协商能力存在的问题及其原因
毋庸讳言，参政党的协商能力，与参政党的地位相比、与政党协商和社会主义民主政治发展相比，取得了积极的成绩，但也存在不小的差距。主要表现在：一是高层协商规范，基层协商不足。政党协商“上热中温下凉”的现象依然突出，民主党派地方组织和基层组织在参与协商的广度和深度上都有待加强。有的民主党派基层组织涣散，正常地开展活动还存在困难，遑论参与政党协商与提高协商能力。二是制度规定全面，制度刚性不足。年初中共中央出台的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及有关的规范性规定，对中国共产党同民主党派的协商内容、形式、基本要求、程序规范都作了详细规定，但各地对制度的执行上，还存在区别，有的地方在协商议题的确定上存在随意性，有的以情况通报代替协商，有的在协商的知情和反馈环节做得还不够，使协商的成效受到影响。三是协商意愿强烈，协商能力不足。近年来应该说随着社会主义民主政治的发展，民主党派参与政党协商的平台和空间都有所扩大，民主党派自身参与协商的愿望比较强烈，但协商能力的提高，显然非一日之功，呈现出协商意愿较强与协商能力不足之间的矛盾。四是知情渠道保障较好，反馈机制不够。执政党采取了种种措施保障民主党派更好地知情出力，包括在协商之前的阅读文件制度、有关部门定期向民主党派提供经济统计数据等，但有的政府部门对民主党派所提的意见建议，反馈不够及时，或反馈质量不高，或没有反馈，也在一定程度上影响了政党协商的效果，挫伤了民主党派参与协商的积极性。
从民主党派自身来看，协商能力不足主要体现在以下方面：一是主动提出议题的能力不足。议题的产生更多地依靠当地党委，自觉、自主、自为地寻找议题、开展调研的动力和能力不足。按照中发〔2015〕3号文件的规定，协商是双方面的，执政党可以请参政党就重大问题进行协商，参政党也可以主动提出协商，但从实际情况来看，民主党派主动提出协商议题的情况较少。二是提炼概括理论观点的能力不足。有的协商缺乏从全局、宏观角度看问题的视角，对问题调研和思考不够深入，导致提炼的协商观点缺乏应有的说服力，影响协商质量。三是调查研究的能力不足。调查研究是开展协商的基础，协商能力是调研能力的外在体现。目前在协商能力中反映出来的问题，主要原因在于调研不够深入、了解的情况流于表面。当然，调研能力的不足，深层次的原因是协商人才培养不够。四是整合资源的能力不足。有的党派地方组织，参与政党协商往往只靠参政议政部门的“笔杆子”闭门造车，对于整合民主党派内部、民主党派之间和广泛的社会资源着力不够，从而使得政党协商缺乏应有的广度和深度。五是与执政党有效互动不足。对执政党的所需、所求和所想了解不够深入，对有关部门所掌握的情况、信息分享不够，从而导致了协商流于形式，缺乏实质性的沟通和交流。
四、提升参政党协商能力的对策建议
提高参政党的协商能力，是执政党和参政党的共同政治责任。正如网易体育总书记在2015年与党外人士共迎新春时的讲话中指出：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任，但中国共产党担负着首要责任，因为我们是执政党，应该更加自觉地做到虚怀若谷、集思广益。”中国共产党作为执政党，要更好地搭建平台、畅通渠道、创造条件，在知情、协商、反馈等各个环节加强机制和制度建设，营造宽松民主的协商环境，鼓励不同意见的交流和讨论，真正形成知无不言、言无不尽的氛围。各民主党派也需要在提高协商意识、增强协商能力、整合协商资源、加强制度建设上下功夫。
（一）提高政治把握能力。提高政治把握能力是提高政党协商能力的基础。政治属性是政党的根本属性，政党协商的本质是政治协商。民主党派要提升政党协商能力，关键要提高政治把握能力，要有与参与政党协商相匹配的政治意识、政治眼界和政治能力。首先要坚持理论自信、道路自信和制度自信，坚持中国特色社会主义发展道路、坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，将其作为民主党派参与政党协商的根本政治保障。其次要提高宏观把握能力。深入学习中共十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深刻理解中共中央对于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的各项部署、目标、任务和工作安排，深刻理解和领会中共中央的宏观战略部署，着眼宏观，把握大局。三是增强政治定力。当前，西方敌对势力对我的渗透、颠覆和包围，手段更加隐蔽，形式更加多样，我国的民主政治、政党制度日益成为西方势力渗透的重点，民主党派只有不断增强政治定力、不断提高政治鉴别力和政治敏感性，才能在错综复杂的形势和斗争面前保持政治上的清醒和坚定，自觉抵御西方意识形态的影响和渗透，使政党协商始终沿着正确的政治方向进行。
（二）建立完善的调查研究机制。政党协商与反映社情民意和普通的参政议政相比，具有政治性、高层次性和综合性的特点，这对民主党派而言，不管是从建言的广度和深度，都提出了更高的要求。调查研究是协商的前提，没有调查就没有发言权，没有深入的调查研究，很难提出高质量的协商意见。一是进一步完善大调研机制。民主党派大调研作为民主党派最重要的专题考察调研活动，经过20余年的发展，已经形成了完善的工作模式，所提交的调研报告和意见建议，是民主党派协商能力和水平的集中体现。为提升协商质量，中央统战部围绕大调研统筹谋划，在调研之前请有关部委向民主党派中央介绍情况；调研之后召开党外人士专题座谈会，俞正声同志亲自主持，对调研成果进行深化研究。这些有益探索，提高了大调研的质量，民主党派如何借此机会，进一步完善大调研的相关机制，需要认真研究。二是进一步完善党派自主调研的机制。充分挖掘党派自身资源和优势，在开展调研时将中央与地方、组织与个人的优势结合起来，真正深入基层、深入一线，将国情、民情考准察实，深入总结调研经验，最大限度地反映本党派和所联系群众的真实愿望和利益诉求。
（三）建立高效的资源整合机制。民主党派作为由各领域高层次人才组成的参政党，在协商过程中整合全党智慧，发挥整体优势，既是提高自身协商能力的要求，也是参政党内在发展的逻辑必然。要实现从个人为主向组织为主的转变，不断提升参与政党协商的能力和水平。民主党派协商资源的整合主要有三种方式：一是本党派内部资源整合。民主党派作为由各领域高层次人才组成的参政党，具有智力密集、人才荟萃的优势，这种优势是民主党派提高参政能力的重要依托。在参与协商过程中，各民主党派已经有了一些较为成熟的整合党内资源的制度，如有的党派就一个总的调研课题，分为几个分论题，交由不同地方调研，最后集思广益；有的党派建立了“上下联动，横向联合”的资源共享机制；有的党派建立了全国范围内的调研成果汇报会制度，定期进行地方调研成果的汇总、评比和归纳。政党协商是政党行为而非政党领导个人行为，因此，在协商过程中要善于整合全党智慧和资源、发挥整体优势，使本党派成员的智力资源向组织聚合，地方的智力资源向中央聚合，各自党派结合自身的资源，形成参与政党协商的优势领域，提高协商质量。二是整合党际资源。不同民主党派选择一些关联性强、解决难度高、影响深远的关键课题开展联合调研、实现资源共享。如针对“一带一路”战略，参政党如何在其中发挥作用，如何助推中国经济走出去，扩大中国在相关地区的影响力，既可以由各自民主党派，结合自身优势开展调研，也可以由不同的民主党派开展联合攻关，提出更具宏观性、战略性的意见建议，提升协商的水平。三是整合社会资源。发挥民主党派组织和成员联系广泛的优势，凝聚和整合高校、科研院所、专业机构以及海内外的智力和资源，充分发挥民主党派的渠道、平台优势和其他单位的智力、资源优势，共同开展调研、形成高水平的协商建议。
（四）建立协商人才培养机制。提高政党的协商能力，关键靠机制，核心靠人才。目前民主党派协商意愿较高和协商能力之间存在的矛盾，一个重要的原因在于协商人才储备不足、作用发挥不够充分。因此，协商必须加强协商人才队伍建设。只有具备了一支政治把握能力强、专业素养高、参政议政能力强的人才队伍，才能形成参与政党协商的“智囊”和“中坚”，提高对于协商议题的判断力、鉴别力，有效整合各方利益诉求，尽可能地协助执政党求得“最大公约数”。为此，要将协商人才的培养与民主党派代表人士队伍建设、后备干部队伍建设和领导班子建设结合起来，相互促进、相互推动，吸引民主党派中的专家、学者参与到政党协商的有关工作中来，夯实本党派参与政党协商的人才基础。同时，在参与政党协商中发现人才、有针对性地加强人才培养，形成人尽其才、才尽其用、用当其时的良好局面，使提升政党协商质量与培养参政议政人才相互促进。
（五）建立与执政党良好的沟通机制。协商的基础在于协商各方的相互了解，而增进了解需要加强沟通。从执政党而言，中共中央近年来通过加强多党合作制度化、规范化、程序化建设、完善知情明政机制和有关反馈机制，应该说在加强沟通方面迈出了坚实的步伐。沟通是双方的过程，民主党派要增强协商能力、提高协商质量，应更加注重与执政党建立良好的沟通机制。首先，在协商议题的提出上应增强主动性，不能被动地由执政党提出议题，而要在深入调研、认真分析的基础上，主动提出高层次的、有针对性的协商议题。其次，要加强与中共党委和统战部门之间的联系，政党协商不是个人行为，但它必须通过个人得以实现，民主党派各级领导班子的合作意识，主要通过其与中共党委和统战部门的联系来体现。要增进与中共党委和统战部门的联系，通过谈心、交流等方式，达到增进感情、交流思想、营造良好的协商氛围的目的。再次，在协商选题和材料的准备上要加强与中共有关部门的沟通，如在涉及到经济、科技、教育方面的议题时，多向相关的部门征求意见、了解情况，以便更全面地掌握信息、增强协商的针对性和专业性。
(作者：中国人民大学国际关系学院教授)
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