发布日期：2015年08月18日 来源：中国政协传媒网 作者：许立根 字号：[
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党的十八大和十八届三中全会对发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用提出了明确要求。改进协商会议组织方式、切实提高会议的质量和水平，是新形势下人民政协提高履职能力、增强履职实效的重要切入点和具体举措。这方面，久负盛名的罗伯特议事规则，是可以借鉴的重要资源。
一、罗伯特议事规则的要义
罗伯特议事规则是亨利·罗伯特（Henry Martyn Robert 1837-1923）提出的。亨利·罗伯特，毕业于美国西点军校，曾是美国陆军的工程兵长官，后升至准将。在军队事务之余，他积极参加地方教会组织和民间教育方面的活动。1863年的一天，25岁的罗伯特奉命主持地方教会的会议，结果参会者对会议议题的分歧很大，人们争吵不休，什么决议也未达成。执着而认真的罗伯特发誓，不找到一个开会的好办法，就再也不开会了，从此开始了对会议议事规则的研究。他发现，会议要实现消除歧见、达成共识、解决问题的目的，离不开有效的交流机制。“离开了规则，每个人都自由行事，结果就是每个人都得不到自由。”[ [美]罗伯特：《罗伯特议事规则》（第10版），袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社2008版，原著导言第1页。]罗伯特从研究欧洲大陆特别是英国议会的各种议事程序入手，思考其中的逻辑。经过十几年努力，1876年《议事规则袖珍手册》出版，立即行销全国。1915年，出版了修订版，书名正式叫做《罗伯特议事规则》。罗伯特逝世后，后人继续修订，到2000年共印行10版，总销量超过500万册。
罗伯特议事规则围绕会议的构成、会议的合法性、议程的制定和调整、动议的提出、发言与辩论、不同情况下的表决与选举、会议主持人的产生和职权等，总结提出了一系列规则和礼节。其中，罗伯特议事规则特别重视辩论的地位和作用，重视规范引导和提升与会人员辩论的质量。主要内容可以概括为12条基本原则[ 孙涤，袁天鹏：《议事十二基本原则》，载于第一财经日报2011年9月6日。]：
1.动议中心原则：动议即行动的建议。会议讨论内容应是一系列具体、明确、可操作的行动建议。先动议后讨论，无动议不讨论。
2.机会均等原则：任何人发言前须得到主持人允许。先申请者优先，未发过言者优先于已发过言者。应让不同意见双方轮流发言。
3.限时限次原则：每人每次发言的时间有限制，每人对同一动议的发言次数也有限制。
4.一时一件原则：发言不得偏离当前待决的问题。只有在一个动议处理完毕后，才能引入或讨论另外一个动议。
5.主持中立原则：会议主持人的基本职责是遵照规则来裁判并执行程序，尽可能不发表自己的意见，也不对别人的发言表示倾向。
6.立场明确原则：发言人应首先表明对当前待决动议的立场是赞成还是反对，然后说明理由。
7．发言完整原则：不能打断别人的发言。
8.面对主持原则：发言要面对主持人，参会者之间不得直接辩论。
9.遵守裁判原则：主持人应制止违反议事规则的行为，这类行为者应立即接受主持人的裁判。
10.文明表达原则：不得进行人身攻击、不得质疑他人动机和习惯或偏好，辩论应就事论事，以当前待决问题为限。
11.充分辩论原则：表决须在讨论充分展开之后方可进行。
12.多数裁决原则：（在简单多数通过的情况下）动议的通过要求“赞成方”的票数严格多于“反对方”的票数（平局即没通过）。弃权者不计入有效票。
罗伯特议事规则是对会议进行有效组织的操作实务，提供了大量的标准、手段以及一系列技术性规则，为不同群体之间交换意见、达成共识进行了简明扼要的会议制度设计。用一句话概括罗伯特议事规则的实质，那就是：它是在竞争环境中为公正平衡和正当维护各参与方的利益而设计的精妙程序[ [美]罗伯特：《罗伯特议事规则》（第10版），袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社2008版，原著导言第3页。]。它把自己定位为一套工具、一个机器，直接面向实践、细节和可操作性，用平实而严密的语言陈述规则，是一套科学合理、精巧实用的机制设计框架。在观点多元和充满歧见的环境中，罗伯特议事规则构成了人们彼此平等相待、相互尊重、集体协商、达成共识的操作性的基石。问世130多年来，罗伯特议事规则获得了巨大的成功，被广泛运用在美国政府机构、企业组织、民间团体的议事活动中，成为最有影响的通用议事规则，被称为“美国民间的议事宪法”、最权威的议事规则标准[刘建湘：《罗伯特议事规则——发展民主法治的支点》，源自共识网2012年12月30日。]。从这个意义上讲，说其是当代世界政治文明最优秀的成果之一，一点也不过分。
国内最早关注罗伯特议事规则重要价值的是孙中山先生。1917年，孙中山先生在大量参考《罗伯特议事规则》的基础上写就《会议通则》，后改名为《民权初步》，专门教国人如何开会。孙中山先生认为，罗伯特议事规则不仅是保障政治过程健康有序运作、提高议事效率的前提条件，也是培育社会的民主精神、实现民主法治的基本保证。他在序言中写到，“夫议事之学，西人童而习之，至中学程度，则已成为第二之天性矣。”所以，孙中山将议事之学当作民主政治的启蒙，“教国民行民权之第一步。”[ 孙中山：《民权初步》序，转自[美]罗伯特：《罗伯特议事规则》（第10版），袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社2008版，导言第4页。]
二、罗伯特议事规则对人民政协协商会议的启示意义
人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能，最重要的形式和载体就是会议。党的十八大作出“健全社会主义协商民主制度”的战略部署，明确要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。十八届三中全会进一步把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为社会主义民主政治制度建设的重要内容，提出要“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序”，“更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”各级政协认真落实这些重要部署，全面推进政协协商民主工作，取得了显著成效。比如，制定年度协商工作计划，建立协商座谈会制度，创新以专题为内容、以界别为纽带、以专委会为依托、以座谈为方法的协商形式，深入开展政协协商民主的专题调研和理论研究，等等。从实践中看，影响和制约协商效果的核心和关键环节，就是协商会议。可以说，协商会议开得好不好，事关政协委员参政热情、主体意识和履职能力的实现，事关协商民主重要渠道作用的有效发挥，事关政协组织团结民主、开放包容形象的树立。协商会议开好了，可以广泛地吸纳各方面的意见，沟通情况，形成共识，或者使协商成果更好地体现针对性、科学性和操作性，或者是推动协商成果尽快得到转化落实。但从实际情况看，真正达到俞正声主席提出的“提倡热烈而不对立的讨论，开展真诚而不敷衍的交流，鼓励尖锐而不极端的批评”的要求，还有相当大的距离。有的把协商会开成了情况通报会；有的开成了相互表扬会；有的开成了表态会；有的开成了“自由发言会”，你说你的、我说我的，缺乏有效互动和观点碰撞，等等。出现这些现象，原因当然是多方面的，但很关键的一点是缺乏对开会规律、方法的深入思考和研究，缺乏一套可靠的制度机制，缺乏一套程序严格的议事规则。
解决这些问题，罗伯特议事规则无疑给我们许多启示。
第一，会议程序和规则至关重要。罗伯特议事规则在构建时遵循一个“核心原则” [ [美]罗伯特：《罗伯特议事规则》（第10版），袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社2008版，原著导言第17页。]：谨慎仔细地平衡组织和会议中个人和群体的权利，包括多数方的权利、少数方的权利、每个成员的权利、缺席者的权利、所有上述人群作为一个整体的权利。背后蕴含的理念是法治、民主、平等协商、权利保护、权力制衡、程序正当、程序性竞争、逐利与制衡、自由与制约、效率与公平，等等。但它并没有“从理想规范的角度来预设决策的民主和正义的标准，而是认为过程、程序本身具有本源性的价值” [王燕燕：《检视我国民主议事规则》，载于《人大研究》，2011年第11期，第34-36页。]，它通过过程、程序本身来实现这些理念的表达。人民政协协商会议也有着必须遵循的价值原则，包括：团结和民主两大主题，民主、求实、团结、鼓劲的方针，民主协商、体谅包容、求同存异、合作共事的原则，等等。显然，这些基本的理念和出发点落脚点，罗伯特议事规则与政协的协商会议在基本精神上是一致的。但是，两者的区别在于，我们的协商会议还缺乏落实这些价值原则、价值理想的细化规则，缺乏必要的程序性规定。正是这种缺失，影响了与会各方意见科学、理性、有序、充分地表达，影响了民主精神的体现和落实。
第二，发扬民主要注重细节。民主不仅是一种制度，还是一种文化、一种生活方式。民主不是高不可攀的，应当体现在我们身边实实在在的程序和规则里。会议的民主也不仅仅体现在最后的投票，也体现在每一个成员都能自由的参与每一个议题的全过程。罗伯特议事规则要言不烦地规定了民主的程序细节，考量了各种具体而细微的情况下如何求得权利均衡和效率的方法，用对细节的精准把握把各个规则环环相扣、交错纵横地联系起来，结成逻辑严密、完备自洽的体系网。忽视了细节的规则，就削弱了实践的可操作性，忽视了细节，就等于忽视了规则本身。因此，要形成对人民政协协商会议有力有效的规范体系，不可大而化之，不可过于笼统、概括，而应尽量考虑到每一个环节的合理运转和前后步骤间的严密衔接。
第三，每个组织都有最适合自己的规则。受文化传统、政治体制、性质功能等因素的影响，会议的开法也是千差万别。很显然，罗伯特议事规则并非适用于所有国家和地区的所有会议。罗伯特议事规则意识到这个问题，它承认组织的多样性，始终强调一个组织自己的“特别议事规则”优先于罗伯特议事规则本身，它只是提供了一个极为合理和便利的基本框架，任何组织都完全可以根据自身的特定需要在细节上因地制宜。人民政协协商会议有着自身特殊的性质职能，人民政协不是权力机构，“只协商不决定”、“只建议不拍板”、“只求说得对不求说了算”。这就决定了政协协商会议不可全盘照搬罗伯特议事规则，重点在于引进合理、规范、便利的讨论互动机制。
三、人民政协改进协商会议的展望
在新的历史条件下，人民政协积极借鉴人类政治文明有益成果，参考罗伯特议事规则的基本要义和技术操作细节，通过制定和实施协商会议议事规则，提高协商议政的质量和成效，对于政协履职现代化建设来说，应当是一个有力的推进。
（一）细化完善关于人民政协协商会议的制度规定。目前，围绕政协协商会议的组织开展有些相关规范，比较零散，有的是散落在一些规章制度中，且内容较为笼统，并没有形成单独的一个规范性文本。亟需在已有的《政协章程》、《全体会议工作规则》、《常委会议工作规则》等制度文件的基础上，制定政协协商会议的《议事规则》。应加强对《议事规则》工具效用、民主效用的宣传教育，引导广大政协委员在学习和实践中进一步强化规则意识、主体意识、民主意识、协商意识，提高建言立论的质量和协商议政的成效。
（二）强化协商会议答辩互动环节比重。参考罗伯特议事规则“一事一议”和“一时一议”的原则，适当改变按照行政级别或序列依次发言、全部发言完毕再开始有限时间互动的做法，把协商会议的焦点和主线转移到围绕议题提出的意见建议上来，每当委员提出一件意见建议，立刻转入讨论环节，其他与会人员可以发表不同观点，有关协商方需对此观点或建议作出明确回应，赞成还是反对，反对需说明理由。对观点分歧严重的建议，必要时在双方阐发观点结束后可以通过举手投票，看该建议是多数人的意见还是少数人的意见。如此“一议一辩一回应”，达成共识的内容就成功转化为协商成果。
（三）规范发言内容形式和时间。发言内容必须紧紧围绕协商议题展开，每位发言人针对同一观点最多发言两次，且第二次发言时间需少于第一次发言时间。发言开始首先需阐明立场，赞成或是反对，然后述明理由。相同的观点和理由不重复。提倡脱稿发言，阐发不同的观点和提问时应面向主持人，发言涉及其他与会人员应使用敬称。协商会议必须尊重主持人的权威，发言需获得主持人的准许，听从主持人的调度。主持人需对协商会议秩序负责，对违反会议规则的行动及时作出制止。在讨论阶段，主持人应保持立场中立，避免自己的主持权威和观点倾向影响不同观点的充分表达和与会人员的判断。主持人如确有必要发表自己的观点，则应暂时将主持的职责交付他人。
（四）全面客观起草会议纪要。协商会议发言记录应有专门工作人员负责整理，并经发言人核对签字后存档。在会议发言记录基础上起草会议纪要或协商纪要，起草时应充分尊重每位与会者的权利，除了如实记录达成一致的内容，就什么议题达成了哪些共识，也要记录未达成一致意见的内容，对什么议题还存在什么样的异议，把少数人的意见也如数登载，让各方意见都能充分表达和体现，让观者了解到事物的各个方面。
（五）健全协商成果反馈机制。罗伯特议事规则有一条重要原则，不得随意改变已经作出的决定。基于此，对协商成果的高度重视，不仅是对委员和其他与会者智慧劳动的尊重，更是对规则、对民主的尊重。协商成果通常表现为会议纪要、协商纪要或建议案等。政协组织应会同有关政府部门建立健全协商成果反馈和转化落实机制，对协商成果向谁报送、如何报送、何时反馈、如何反馈、如何跟进督促等进行明确规范。
总之，开会议事既是普通寻常的事情，又有自身的科学规律。会议开得好不好、值不值，规则和方法至关重要。制度建设和意识提高有一个循序渐进的过程，制定实施协商会议议事规则也非一劳永逸的事情。政协开好协商会议，提高会议实效，需要在实践中不断借鉴、创新和探索。
参考文献：
[1] [美]罗伯特：《罗伯特议事规则》（第10版），袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社2008版。
[2]张千帆：《民主就是按规则议事》，载于《理论导报》，2008年第4期。
[3]虞崇胜：《罗伯特议事规则与全国人大常委会议事规则的完善》，载于《新视野》， 2009年第6期。
[4] 王燕燕：《检视我国民主议事规则》，载于《人大研究》，2011年第11期。
[5]闾小波：《关于建立健全党内议事规则的思考》，载于《中国延安干部学院学报》，2011年7月第4卷第4期。
[6]戴激涛：《辩论机制：人大议事规则的核心程序之构建——以广东经验为分析范本》，载于《人大研究》，2009年第9期。
（作者：许立根，山东网易体育研究室干部）
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